賈康 華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長(cháng)、財政部財政科學(xué)研究所原所長(cháng)、中國金融四十人論壇成員

我國的房地產(chǎn)稅，即不動(dòng)產(chǎn)持有環(huán)節或稱(chēng)保有環(huán)節的稅收，其改革關(guān)鍵是使一部分消費住房，在保有環(huán)節上的稅收調節從無(wú)到有。黨的十八屆三中全會(huì )要求“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時(shí)推進(jìn)改革”，這是前些年曾以物業(yè)稅的名義做了模擬空轉和在上海、重慶兩地做了以房地產(chǎn)稅為名的試點(diǎn)改革之后，決策層最新的指導意見(jiàn)。在立法先行的前提下，我們應當理性看待房地產(chǎn)稅具有的促使房地產(chǎn)業(yè)供需平衡，增加有效供給、推動(dòng)地方政府職能轉變，以及加強財源、調節國民收入分配并優(yōu)化財產(chǎn)配置，提升直接稅比重從而減少稅收痛苦、推動(dòng)民主理財和依法理財制度建設等五大正面效應。我們應理智探討關(guān)于此稅的一些爭議。

正面效應之一 ：促使供需平衡，增加有效供給

如果把房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)整體作為國民經(jīng)濟的重要組成部分，可以說(shuō)這二者依然是未來(lái)幾十年我國城鎮化發(fā)展過(guò)程中的國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)。但房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展除了市場(chǎng)化軌道之外，還有基本保障軌道。這兩者必須在市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境中協(xié)調統籌而共同引導房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。房地產(chǎn)調控新政運行幾年以后依然矛盾重重。處理好這種矛盾需要系統性地理順相關(guān)制度和政策，整合優(yōu)化從土地開(kāi)發(fā)環(huán)節到不動(dòng)產(chǎn)交易環(huán)節，再到住房的保有環(huán)節等整個(gè)流程中所有的稅費，推行合理配套的改革。對于公眾關(guān)注的房地產(chǎn)調控問(wèn)題，要體現出“調控新政”的治本水準，制度建設是不可忽視和回避的，而使保有環(huán)節的稅收成型并與土地開(kāi)發(fā)、房產(chǎn)交易環(huán)節的稅費合理協(xié)調，是制度建設的關(guān)鍵。

房地產(chǎn)稅改革作為整個(gè)稅改重要的內在組成部分，事關(guān)國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展而形成長(cháng)久的支撐力量，也涉及千家萬(wàn)戶(hù)的實(shí)際利益以及整個(gè)局面的和諧穩定。此稅在住房保有環(huán)節從無(wú)到有，會(huì )影響相關(guān)方方面面利益主體的利益預期，促使房地產(chǎn)市場(chǎng)上供需更平衡一些，在整個(gè)社會(huì )即使不增加投入的假設前提下，原來(lái)很多的空置房也會(huì )進(jìn)入市場(chǎng)出租或交易。這在資源配置上看，當然是一件使整個(gè)市場(chǎng)中有效供給增加的好事，會(huì )減少房?jì)r(jià)動(dòng)不動(dòng)就往上沖的勢頭。雖然總體而言，它還不足以改變我們城鎮化水平一路走高過(guò)程中城鎮中心區不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格上揚曲線(xiàn)的基本大趨勢，但是可以使這個(gè)曲線(xiàn)的斜率低一些，使發(fā)展過(guò)程中大起大落的威脅與不良影響少一些。

正面效應之二：推動(dòng)地方政府職能轉變，加強財源建設

目前，我國的地方稅體系遠未成型。1994年建立的稅制框架運行和演變至今，從中央到以省為代表的地方之間分稅制的維系，主要是靠共享稅的“一刀切”，它規范了從北京、上海到西藏、青海的稅收分享標準：在主要稅種上，增值稅75%歸中央，25%歸地方；營(yíng)業(yè)稅名義上全歸地方，金融機構的營(yíng)業(yè)稅則按照隸屬關(guān)系劃分。這種共享稅為主的框架，還是維系了分稅分級的基本規范性，但省以下的規范性則嚴重缺失。我們把各個(gè)省級行政區的省以下體制列出一覽表發(fā)現，即使是發(fā)達地區，也沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，而是五花八門(mén)、復雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩仍很濃厚的分成制和包干制。這幾年批評之聲不絕于耳的地方基層財政困難，地方天文數字的隱性負債，還有大家不斷抨擊的短期行為非常明顯的地方土地財政傾向，其中確實(shí)有體制原因，但并非是1994年分稅制改革造成的。因為省以下的各層級間財政體制安排并沒(méi)有真正落實(shí)分稅制。正是省以下的財政體制仍然在延續種種規范性極差的分成制和包干制，才和其他因素一起導致了基層財政困難、地方隱性負債和土地財政等問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題，出路就是使省以下的財政體制實(shí)際貫徹分稅制。

地方稅基的合理化、主體財源支柱稅種的建設與最適合地方掌握的不動(dòng)產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅有著(zhù)緊密聯(lián)系。房地產(chǎn)稅改革可以助力解決我國地方稅體系不成型的問(wèn)題，為地方提供支柱稅種，進(jìn)而落實(shí)省以下分稅制，促使政府職能轉變和市場(chǎng)經(jīng)濟健康化。房地產(chǎn)稅的概念可寬可窄，廣義上房地產(chǎn)稅是指和房地產(chǎn)相關(guān)的所有稅收，狹義上是指不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節的稅收。美國人把不動(dòng)產(chǎn)稅稱(chēng)為property tax或real estate tax，它是美國地方政府最主要的稅種，來(lái)自住房保有環(huán)節，而且每隔一段時(shí)間就要重評稅基，由地方通過(guò)立法程序和每年的預算程度決定具體征收方案和稅率。房地產(chǎn)稅成為地方政府最主要的財源，使得地方政府只要維持好市場(chǎng)經(jīng)濟運行、優(yōu)化本地投資環(huán)境、提升本地公共服務(wù)水平，財源建設問(wèn)題就會(huì )自然地得到解決。在這種努力下，轄區內的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)入升值軌道，地方政府也就不用側重于用短期行為和其他財源去解決主要的支出資金籌措問(wèn)題。只要地方政府踏踏實(shí)實(shí)、不偏不倚地發(fā)揮好市場(chǎng)經(jīng)濟所要求的職能，整個(gè)財力分配體系里的支柱財源問(wèn)題就一并解決，這是由內生因素引致的職能轉變和激勵—兼容式優(yōu)化的制度建設。

因此，對于地方稅體系來(lái)說(shuō)，這個(gè)稅制建設很重要，房地產(chǎn)稅最適合由地方政府掌握，使他們充分考慮怎樣優(yōu)化本地投資環(huán)境和提高公共服務(wù)水平。在自覺(jué)實(shí)行職能轉變的同時(shí)，地方的財源建設問(wèn)題也隨每隔一段時(shí)間重評一次稅基的機制而一并解決了，即內洽地結合了地方政府轉變職能和財源建設兩重目標的一體化實(shí)現。

正面效應之三：調節收入分配，優(yōu)化財產(chǎn)配置

收入分配效應與我國改革開(kāi)放以來(lái)的財產(chǎn)配置演變緊密相連。收入與財產(chǎn)這兩個(gè)概念在目前的收入分配格局里如影隨形，很多收入現金流是和財產(chǎn)配置以后產(chǎn)生的收益、溢價(jià)和影響力密切相關(guān)的，而且由于財產(chǎn)配置的作用，致使很多社會(huì )成員實(shí)際收入的差距進(jìn)一步擴大。其中有一個(gè)更深刻的、也是民怨很大的問(wèn)題，就是收入分配、財產(chǎn)配置秩序的紊亂和不公。對于老百姓而言，一些杰出的企業(yè)家、科學(xué)家和體育界、文藝界的成功人士有高收入或得到重獎是可以被接受的，他們不能接受的是不公與腐敗問(wèn)題，但今天我們先拋開(kāi)不公和腐敗的問(wèn)題來(lái)看與住房相關(guān)的財產(chǎn)配置領(lǐng)域，僅僅由于理財路線(xiàn)的不同就可能導致差異懸殊。實(shí)際上，我國很多“普通人”手上的資產(chǎn)存量其實(shí)是很大的。導致收入分配差距擴大和我國當前財產(chǎn)配置格局兩極分化的主要原因之一就是住房所形成的資產(chǎn)存量和存量溢價(jià)。

房地產(chǎn)稅顯然是調節收入分配和財產(chǎn)配置的優(yōu)化機制，可以減少兩極分化對于社會(huì )形成的負面影響。保有環(huán)節房地產(chǎn)稅的調節下形成的合理局面應該是：先富起來(lái)的人、住豪宅的人、有多套房的人，他們適當地對公共財政收入多作一些貢獻，這符合支付能力原則，不會(huì )對他們傷筋動(dòng)骨。而公共財政收入中添加了這樣一些財力后，在更好地優(yōu)化稅制的同時(shí)，可以更好地去扶助處于相對弱勢的社會(huì )成員，使其共享改革開(kāi)放的成果，提升他們的幸福感。

正面效應之四：提升直接稅比重，減少稅收痛苦

在我國，低收入階層“稅收痛苦”與直接稅比重偏低有關(guān)。人們已越來(lái)越多提到稅制方面直接稅比重偏低、間接稅比重偏高的矛盾，并已體現在現實(shí)生活里中等收入階層民眾“端起碗來(lái)吃肉，放下筷子罵娘”的心態(tài)和對于當局的壓力上。在早些時(shí)候，公民的納稅人意識尚未上升到一定水平，因此對于稅收負擔問(wèn)題大都渾然不覺(jué)。但近幾年，民眾在納稅人意識方面有了顯著(zhù)提升，例如，聽(tīng)說(shuō)饅頭里還有稅、月餅里還有稅，民間的怨氣很大。實(shí)際上間接稅在消費品里幾乎是無(wú)處不在的。財政部、稅務(wù)總局都用大量數據反復論證說(shuō)明，我國國內的宏觀(guān)稅負絕非高得離譜，目前我國的宏觀(guān)稅負大體上就是發(fā)展中國家的平均水平，明顯低于發(fā)達國家。但這還并不能夠否定我國民眾感受到的稅收痛苦問(wèn)題。這種痛苦最主要的來(lái)源其實(shí)就是間接稅。間接稅成為國庫收入的主體部分，就意味著(zhù)消費大眾是國庫收入的主要貢獻群體，而消費大眾的主要構成部分是低中收入階層。這些稅負的轉嫁與歸宿涉及很復雜的經(jīng)濟分析，精確計算出某一個(gè)具體的消費品在不同階段的稅負演變十分困難，但總的來(lái)說(shuō)，每個(gè)消費品里或多或少都含稅。而給國庫作貢獻的主體—消費大眾中的低中收入階層，是在恩格爾系數還很高（較大部分收入用于滿(mǎn)足基本生活需要）的情況下讓渡了他們的物質(zhì)利益。這是生存資料層面上的讓渡，也是痛苦程度很高的讓渡。

保有環(huán)節房地產(chǎn)稅作為一種重要的直接稅，將在整個(gè)稅收收入里面提升直接稅比重，如果宏觀(guān)稅負不變，也就可以降低間接稅比重，減少社會(huì )成員總體稅收痛苦并增進(jìn)社會(huì )和諧。此外，國內外相關(guān)研究亦早已表明，選擇對土地和房產(chǎn)征稅，相較于其他稅種，對市場(chǎng)機制所造成的扭曲更小，除了有利于保持稅收收入的穩定性以外，更利于市場(chǎng)經(jīng)濟的長(cháng)期發(fā)展。

正面效應之五：推動(dòng)民主理財、依法理財制度建設

還應特別指出，作為地方稅中適合于由地方來(lái)掌握、為公眾提供公共服務(wù)的資金來(lái)源，這一稅制有非常值得重視的對于民主理財、依法理財制度建設的催化作用?？梢杂^(guān)察一下美國：地方政府層面主要的稅收收入就是直接稅里面的財產(chǎn)稅，也稱(chēng)為不動(dòng)產(chǎn)稅。大到近幾千萬(wàn)人的紐約市，小到幾千人的一個(gè)自治鎮，都是美國稱(chēng)為local層面的地方最低層級，這個(gè)層級的政府收入里面，財產(chǎn)稅（不動(dòng)產(chǎn)稅）可以高到80%甚至90%，最低不少于40%。我國未來(lái)可以參考美國這一稅制運行過(guò)程中的做法—透明度很高，地方政府轄區的社會(huì )成員都可以參加討論：一個(gè)年度這個(gè)轄區內應收多少財產(chǎn)稅（通常是在預算程序中把其他收入算清楚以后，看到一個(gè)相對于支出的缺口，再按照填補這個(gè)缺口的要求倒算出這一年度當地財產(chǎn)稅的稅率）以及稅收上去后怎么用。大家都參與討論后，一旦這個(gè)稅率在預算程序中確定，該交稅的就依法交稅，得到的回應是政府稅務(wù)機關(guān)給各納稅家庭一個(gè)非常明確的通知：感謝您對本地本年度貢獻了多少財產(chǎn)稅，其中多少用于教育、多少用于綠化、多少用于我們的道路建設，等等。這就是民眾參與民主監督、依法治稅法律框架下一個(gè)很好的機制。顯然，我國以后在稅收建設發(fā)展中所培養的這種現代化制度安排，是會(huì )納入國家現代化歷史潮流的。

相關(guān)爭議及回應

除上述正面效應外，關(guān)于房地產(chǎn)稅還有很多的爭議問(wèn)題。有討論者說(shuō)我買(mǎi)的房子里面已經(jīng)包含前面繳付的土地出讓金了，為什么還要重復征收這個(gè)稅？其實(shí)土地出讓金是地租，租與稅性質(zhì)不同，各行其道，并無(wú)“二者只能取其一”的關(guān)系，各國皆如此。

還有人強調：別的國家開(kāi)征有道理，而我國法律上說(shuō)不過(guò)去，因為人家是土地私有制，我國是土地國有制。這個(gè)說(shuō)法其實(shí)也是不成立的。國外確實(shí)存在城鄉土地私有制，但也有土地國有制。比如英國，土地終極所有權既有公的也有私的，所有住房的土地所有權可歸為兩種類(lèi)型：一種是直接有一個(gè)很清晰的不動(dòng)產(chǎn)私有產(chǎn)權；另外一種是要簽一個(gè)契約，比如取得公有的土地的使用權，再在上面蓋居民住房。無(wú)論是這兩種類(lèi)型的哪一種，房地產(chǎn)稅都是全覆蓋的。另外還可以看看我國的改革經(jīng)驗。我們20世紀80年代初經(jīng)兩步“利改稅”推出了國有企業(yè)所得稅，當時(shí)有人就說(shuō)連企業(yè)自身都是國家的，國家還征什么所得稅啊。但當時(shí)的道理也說(shuō)得很清楚：在國家終級所有權的旁邊，現實(shí)情況是經(jīng)營(yíng)權與之分離，一個(gè)個(gè)國企具體而言是具有相對獨立物質(zhì)利益的商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，需要以稅收調節讓他們進(jìn)入公平競爭狀態(tài)，所以所有的企業(yè)包括國企都須上繳法定的企業(yè)所得稅。這個(gè)邏輯，對我們現在認識國有土地上的不動(dòng)產(chǎn)調節機制也適用。我國城鎮建成區的土地均為國有，但取得土地使用權和持有自己住房的主體，都有自己相對獨立的物質(zhì)利益，如果需要調節相關(guān)利益關(guān)系，我們可以通過(guò)立法程序確立房地產(chǎn)稅來(lái)進(jìn)行調節。當然，“70年”土地使用權到期之后，一般情況下應按《物權法》對住房的用益物權作“展期”處理。

還有人提出房地產(chǎn)稅稅基評估的復雜性與難度問(wèn)題，其實(shí)十余年前已啟動(dòng)的“物業(yè)稅模擬空轉”就是要解決這方面的技術(shù)性問(wèn)題：試點(diǎn)十個(gè)城市，所有的不動(dòng)產(chǎn)都要確權，取得全套基礎數據，把所有的數據輸入計算機，設計好稅基評估程序軟件，具體區分制造業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)、商業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)和住宅，然后給一個(gè)指令就自動(dòng)給出一個(gè)評估結果。這種評估結果可以跟當事人見(jiàn)面，有爭議的情況下可以通過(guò)仲裁認定。要做這些事情一開(kāi)始當然要付出管理成本，但沒(méi)有過(guò)不去的硬障礙?，F已明確，2015年3月1日實(shí)行全國不動(dòng)產(chǎn)登記制度，到2018年，所有的數據信息將可以“一網(wǎng)打盡”。這些事一旦進(jìn)入軌道，以后就是常規運行的問(wèn)題了。

此外，還有一種擔心：從無(wú)到有征房地產(chǎn)稅，會(huì )不會(huì )引發(fā)激烈的抗稅？可以觀(guān)察重慶試點(diǎn)的經(jīng)驗：重慶在房地產(chǎn)稅試點(diǎn)中涉及了住房存量，但那里是按照“調節高端”原則對本地幾千套獨立別墅開(kāi)征房地產(chǎn)稅，同時(shí)在方案中設計了180平米的起征點(diǎn)，即180平米扣除之后，剩下的面積才征稅。實(shí)際上，重慶的征收相當順利，因為富裕階層不會(huì )在乎一年的這點(diǎn)兒稅。重慶的啟示是，未來(lái)我國立法開(kāi)征房地產(chǎn)稅，“第一單位”應該扣除，使富豪也有一個(gè)基本的“免稅住房保障”。

總之，在相當長(cháng)的歷史時(shí)期內，面對直接稅改革我們還有一些難題，但如果碰到難題我們便退而放棄改革，矛盾會(huì )越積越多而積重難返，貽誤現代化大局?，F階段確定建立不動(dòng)產(chǎn)登記體系，加快立法開(kāi)征房地產(chǎn)稅，實(shí)際上是一種倒逼，即拖了這么多年的“攻堅克難”，一定要有一個(gè)解決方案。