編者按：

以簡(jiǎn)政放權、深化行政審批制度改革為主要特征的行政體制改革正在逐步展開(kāi)，并取得重要成果。作為中國最權威的行政體制改革研究機構，中國行政體制改革研究會(huì )連續四年發(fā)布“行政改革藍皮書(shū)”，通過(guò)翔實(shí)的資料，具體的分析，既有專(zhuān)題研究，又結合地方實(shí)踐案例，從多角度對2014年行政審批制度改革與地方治理創(chuàng )新進(jìn)行分析和研究，具有重要的權威性和前瞻性。

中國網(wǎng)與社會(huì )科學(xué)文獻出版社和中國行政體制改革研究會(huì )聯(lián)合推出《行政體制改革系列分析》文章，摘編并發(fā)布《行政改革藍皮書(shū)（2014-2015）》中的核心觀(guān)點(diǎn)，共計27篇。本系列文章以行政審批制度改革與地方治理創(chuàng )新為主題，系統跟蹤和總結了2014年中國地方政府實(shí)施行政審批制度改革的進(jìn)程、成就和問(wèn)題，并圍繞地方治理創(chuàng )新等實(shí)踐議題進(jìn)行系統總結和梳理。

王滿(mǎn)傳 中國行政體制改革研究會(huì )秘書(shū)長(cháng)、國家行政學(xué)院教授

2013年和2014年，按照黨中央的決策部署，國務(wù)院力推簡(jiǎn)政放權。從第三方評估的視角看，兩年來(lái)的簡(jiǎn)政放權范圍廣、力度大、進(jìn)度快，取得明顯進(jìn)展和成效。兩年的簡(jiǎn)政放權具有地位特殊、強調放管結合、放權與規范并舉、緊緊圍繞經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)、堅持依法推進(jìn)改革等特點(diǎn)，但也存在一些部門(mén)和地方改革目標不明確、改革進(jìn)展不平衡、橫向配套不夠、縱向聯(lián)動(dòng)不夠、法律法規滯后以及監管能力跟不上等問(wèn)題。下一步要從進(jìn)一步減少行政審批等事項、強化對行政審批等政府權力的規范、推行“三個(gè)清單”、加強監管能力建設、加大地方簡(jiǎn)政放權的力度、規范和治理中介服務(wù)機構等方面，繼續推進(jìn)簡(jiǎn)政放權。

根據參加第三方評估獲得的信息、與評估組同事們進(jìn)行的研究討論以及自己的思考，談?wù)剬?013年和2014年國務(wù)院和地方政府推進(jìn)簡(jiǎn)政放權工作的認識。

簡(jiǎn)政放權工作的特點(diǎn)

2013年和2014年的簡(jiǎn)政放權工作具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

一是地位特殊。按照黨中央對加快政府職能轉變、深化行政體制改革的重大部署，本屆政府賦予了簡(jiǎn)政放權工作特殊、重要的地位。在上任履職之初，本屆政府就把簡(jiǎn)政放權作為開(kāi)門(mén)的第一件大事，作為行政體制改革的“先手棋”和宏觀(guān)調控的“當頭炮”，加緊部署和著(zhù)力推進(jìn)。

二是強調放管結合。本屆政府在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權過(guò)程中，始終強調要放管結合，“放”要堅決放開(kāi)、放到位，但不是撒手不管；“管”要切實(shí)管好、管住，做到活而不亂?！胺拧焙汀肮堋比缤?chē)之兩輪，都要做圓了，才能推動(dòng)整個(gè)行政體制改革穩步向前。一方面，持續大力取消和下放行政審批等事項，另一方面，采取措施強化和改善事中事后監管。

三是放權與規范并舉。一方面，兩年來(lái)大力取消和下放行政審批等事項，另一方面，采取措施對行政審批項目的設定及其實(shí)施過(guò)程進(jìn)行規范。2013年12月，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于嚴格控制新設行政許可的通知》，嚴格行政許可設定標準，規范行政許可設定審查程序，嚴格控制各地各部門(mén)新設行政許可，切實(shí)防止行政許可事項邊減邊增、明減暗增。2014年4月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于清理國務(wù)院部門(mén)非行政許可審批事項的通知》，對各部門(mén)現有非行政許可審批事項進(jìn)行清理。很多地方和部門(mén)采取措施，就實(shí)施行政審批過(guò)程和行為制定標準和規范，并向社會(huì )公開(kāi)，以加強對行政審批行為的監督。

四是緊緊圍繞經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)。兩年來(lái)的簡(jiǎn)政放權措施盡管范圍廣，但都是緊緊圍繞促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展這個(gè)中心任務(wù)。國務(wù)院取消和下放的800多項行政審批等事項，多數涉及企業(yè)投資、經(jīng)營(yíng)，人民群眾就業(yè)創(chuàng )業(yè)，目的是激發(fā)企業(yè)和市場(chǎng)活力、增強經(jīng)濟發(fā)展的內生動(dòng)力。之所以這樣做，重要原因在于處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系是科學(xué)定位政府職能的關(guān)鍵問(wèn)題，也是經(jīng)濟體制改革的核心問(wèn)題。

五是堅持依法推進(jìn)改革。兩年的簡(jiǎn)政放權工作，始終貫穿著(zhù)法治思維，是以法治方式推進(jìn)的。在國務(wù)院決定取消和下放行政審批項目過(guò)程中，如果涉及的項目是依據有關(guān)法律設立的，國務(wù)院總是依照法定程序先提請全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )修訂相關(guān)法律規定，然后再正式宣布取消和下放。

推進(jìn)簡(jiǎn)政放權中存在的問(wèn)題

出于多方面的原因，兩年來(lái)的簡(jiǎn)政放權，從改革的“最初一公里”到“最后一公里”，均存在一些問(wèn)題，影響改革效果。

一是一些部門(mén)和地方改革目標不明確。黨中央、國務(wù)院明確了簡(jiǎn)政放權的方向和目標，就是要通過(guò)簡(jiǎn)政放權，加快轉變政府職能，激發(fā)市場(chǎng)、社會(huì )的活力和創(chuàng )造力，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮社會(huì )組織和人民群眾的作用，發(fā)揮地方的積極性和就近管理、服務(wù)的優(yōu)勢，為保增長(cháng)、調結構、促改革、防風(fēng)險、惠民生提供體制機制保障。在具體層面，李克強總理在2013年3月提出了任期內將原有的行政審批事項削減1/3以上，2014年3月又進(jìn)一步提出年內要再減少200項以上的工作性目標。在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權中，一些部門(mén)和地方對改革的目標不清楚或理解不深，有些部門(mén)只是為了完成數量指標任務(wù)，有些地方?jīng)]有把簡(jiǎn)政放權與本地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際結合起來(lái)，對于取消和下放行政審批等事項的依據、目的、可行性、預期效果等研究不深、考慮不細，表現出為“簡(jiǎn)”而簡(jiǎn)、為“放”而放的傾向。

二是改革進(jìn)展不平衡。兩年來(lái)，盡管各地各部門(mén)按照黨中央、國務(wù)院的部署和要求實(shí)施簡(jiǎn)政放權，但不同部門(mén)、不同地區、不同領(lǐng)域取得的進(jìn)展存在較大差異。有的國務(wù)院部門(mén)已減少70%以上的行政審批項目，另一些部門(mén)還不到50%；有的地方不僅大幅減少行政審批等事項，而且對保留的行政審批項目進(jìn)行了清理規范，制定了明確的審批流程和標準，并向社會(huì )公開(kāi)，另一些地方不僅減少的行政審批項目比例較小，而且存在大量以“紅頭文件”形式設定的行政審批項目；與經(jīng)濟相關(guān)領(lǐng)域的行政審批事項減少幅度較大，而社會(huì )領(lǐng)域行政審批事項還有較大精簡(jiǎn)空間。

三是橫向配套不夠。有些事務(wù)涉及多個(gè)部門(mén)相互關(guān)聯(lián)的管理權。只有這些部門(mén)同步推進(jìn)改革，取消或下放相互關(guān)聯(lián)的管理權，才能達到預期改革目標和效果。在2013年和2014年的簡(jiǎn)政放權中，由于不同部門(mén)改革進(jìn)展不平衡、相互之間溝通協(xié)調不足，有的部門(mén)取消或下放了某項行政審批項目，但由另外部門(mén)實(shí)施的相關(guān)聯(lián)的行政審批項目沒(méi)有取消或下放，導致前者取消或下放的行政審批項目難以真正落地。如有的方面投資審批權下放到地方，但土地使用審批權、規劃權沒(méi)有下放，地方還是不能自主決定投資項目。

四是縱向聯(lián)動(dòng)不夠。有些行政審批項目，國務(wù)院決定取消或下放，但一些地方?jīng)]有真正落實(shí)，造成“中梗阻”現象。對于有的項目，一些地方以尚未出臺配套銜接辦法或擔心監管跟不上為由，沒(méi)有及時(shí)落實(shí)；有的項目，一些地方表面上按要求取消或下放了，但以“備案”等形式保留著(zhù)，或者地方自行設定的相關(guān)聯(lián)審批項目沒(méi)取消或下放，導致國務(wù)院取消或下放行政審批項目失去意義。

五是法律法規滯后。政府部門(mén)現有的很多行政管理權是由法律法規賦予的，取消和下放這些行政權力需要修訂相應法律法規。由于修訂法律法規需要經(jīng)過(guò)法定程序，一些簡(jiǎn)政放權改革措施受到法律法規滯后的制約。如國務(wù)院決定取消民辦學(xué)校校長(cháng)聘任的審批，但《民辦教育促進(jìn)法》第二十三條規定，民辦學(xué)校參照同級同類(lèi)公辦學(xué)校校長(cháng)任職的條件聘任校長(cháng)，這實(shí)際上就要求對民辦學(xué)校校長(cháng)聘任進(jìn)行審批。

六是監管能力跟不上。長(cháng)期以來(lái)，政府部門(mén)和人員習慣于通過(guò)行政審批實(shí)施管理。取消、下放行政審批項目后，不少部門(mén)對于如何管理比較迷茫。有的人員觀(guān)念沒(méi)能及時(shí)轉變，有的部門(mén)監管力量不足，有的地方缺乏相應的監管設備和手段。簡(jiǎn)政放權后，監管意識增強但監管能力不足在很多地方和基層比較普遍。

繼續推進(jìn)簡(jiǎn)政放權的主要任務(wù)

按照中央全面深化改革的目標要求和加快轉變政府職能的部署，針對兩年來(lái)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權中暴露出來(lái)的問(wèn)題，今后一個(gè)時(shí)期必須繼續深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權，主要任務(wù)有以下幾個(gè)方面。

一是要進(jìn)一步減少行政審批等事項。目前，在國務(wù)院層面，各部門(mén)還有行政審批項目1000多項。在省級政府層面，因“行政審批項目”的概念和統計標準不統一，各省之間行政審批項目數量存在較大差異，少的有300項左右，多的有700多項。市、縣級政府雖然沒(méi)有設立行政許可的權力，但以“紅頭文件”設定的各種名目的審批事項很多，直接影響到廣大中小企業(yè)、人民群眾的生產(chǎn)生活。為激發(fā)市場(chǎng)主體活力和社會(huì )創(chuàng )造力，發(fā)揮地方政府的積極性以及就近管理和服務(wù)的優(yōu)勢，必須下更大的決心、用更大的力氣，進(jìn)一步取消和下放行政審批等事項。

二是要強化對行政審批等政府權力的規范。首先，要對“行政審批事項”的概念進(jìn)行統一規范。目前，無(wú)論中央部委還是地方部門(mén)，對行政審批事項的界定都不一致。國務(wù)院各部門(mén)取消下放或者保留的行政審批有十幾種不同的名稱(chēng)，包括審批、核準、備案、認可，還有工程驗收等；統計口徑也不統一，有的算大項，有的算子項，有的一大項包括幾十個(gè)子項。還有市、縣政府自行設定的各種審批事項，雖不是法律意義上的行政審批，但對于企業(yè)和人民群眾而言，與行政審批項目無(wú)異。為繼續減少行政審批，必須對“行政審批事項”的概念和統計標準進(jìn)行統一規范。其次，要對行政審批等事項的設立進(jìn)行規范，嚴格新設立行政審批事項、把原非行政許可調整為行政許可事項或政府內部審批事項的標準和程序。再次，要加強對實(shí)施行政審批行為的規范，要明確獲得審批的要件和標準、審批流程和時(shí)限，提高行政審批的標準化水平，同時(shí)利用現代通信技術(shù)，推進(jìn)行政審批的網(wǎng)絡(luò )化和透明化。

三是要推行“三個(gè)清單”。建立政府權力清單、責任清單和市場(chǎng)準入負面清單，是制約行政權力，規范政府和市場(chǎng)關(guān)系、政府和社會(huì )關(guān)系的一項重要制度創(chuàng )新，對于深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權具有重要作用。中央有明確的要求，一些地方也開(kāi)展了實(shí)踐探索。應在認真總結已有實(shí)踐探索的基礎上，在更多地方和部門(mén)加以推行。要全面梳理政府權力和責任并進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，對于不符合社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟要求、于法無(wú)據的政府權力，要加以清理并盡快取消；對于需要保留的權力和法定的責任，要向社會(huì )公開(kāi)。

四要加強監管能力建設。簡(jiǎn)政放權是“破”，加強監管是“立”。簡(jiǎn)政放權固然不易，需要決心、勇氣沖破阻力，需要智慧精心部署；但提高監管水平更難，因為需要一個(gè)很長(cháng)的能力建設過(guò)程。如果監管能力跟不上，一旦市場(chǎng)和社會(huì )秩序受到影響，就可能影響簡(jiǎn)政放權的進(jìn)一步推進(jìn)，甚至導致下放的權力又被收回去。所以，應在繼續深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權的同時(shí)，著(zhù)力加強監管能力建設，特別是要加強食品藥品、生產(chǎn)安全、環(huán)境保護等涉及人民群眾身體健康和生命安全領(lǐng)域的監管能力。要統籌簡(jiǎn)政放權和政府機構改革，調整優(yōu)化部門(mén)設置和機構編制配置，整合監管資源，充實(shí)一線(xiàn)監管力量；要改進(jìn)監管方式，采用現代技術(shù)手段，提高科學(xué)監管水平。

五要加大地方簡(jiǎn)政放權的力度。在評估中發(fā)現，盡管兩年來(lái)國務(wù)院取消和下放了800多項行政審批等事項，地方各級政府部門(mén)和大多數市場(chǎng)主體對國務(wù)院推進(jìn)簡(jiǎn)政放權的力度高度認可，但不少企業(yè)和群眾反映，除了像企業(yè)年檢制度改為年度報告制度、企業(yè)登記資本實(shí)繳制改為認繳制等工商登記制度改革措施對市場(chǎng)主體普遍產(chǎn)生積極影響外，他們對很多取消和下放的行政審批事項感受不明顯。筆者分析認為，這是因為國務(wù)院部門(mén)實(shí)施的行政審批項目大多數比較宏觀(guān)，不少是針對涉外事務(wù)的。對廣大中小企業(yè)和普通人民群眾而言，直接對他們產(chǎn)生影響的行政審批事項主要是由地方設定或實(shí)施的。目前，與國務(wù)院部門(mén)層面推進(jìn)簡(jiǎn)政放權的力度相比，大多數地方改革力度不足，簡(jiǎn)政放權的空間更大。特別是市、縣政府有大量雖不是法律意義上的“行政審批事項”但實(shí)質(zhì)上屬于行政審批的項目。下一步應把地方簡(jiǎn)政放權作為重點(diǎn)任務(wù)，中央有關(guān)部門(mén)應加大對地方的指導和督促，通過(guò)認真清理行政權力、推行權力清單制度，加快推進(jìn)地方簡(jiǎn)政放權。

六要規范和治理中介服務(wù)機構。目前市場(chǎng)主體反映比較強烈的一個(gè)問(wèn)題，是政府簡(jiǎn)政放權后，政府部門(mén)審批的事項減少了、手續簡(jiǎn)化了，但各種中介服務(wù)不規范、耗時(shí)長(cháng)、收費高、質(zhì)量無(wú)保證，蠶食了行政審批制度改革的效果。據不完全統計，市場(chǎng)上現有各種中介服務(wù)三十多種，如環(huán)境影響評價(jià)、安全評價(jià)、消防評價(jià)等。這些中介服務(wù)機構，有的隸屬于政府部門(mén)，帶有壟斷性；有的表面上是獨立的市場(chǎng)主體，但實(shí)際上與有關(guān)政府部門(mén)存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。為保證簡(jiǎn)政放權的效果，改善市場(chǎng)環(huán)境，應把規范中介機構服務(wù)作為一項重點(diǎn)任務(wù)。要清理各政府部門(mén)下屬的中介機構，使二者脫鉤，切斷中介機構與政府部門(mén)之間不正當的聯(lián)系和利益輸送關(guān)系。要培育和發(fā)展中介服務(wù)市場(chǎng)，使中介服務(wù)機構公平有序競爭。要加強對中介服務(wù)機構的監管，促使中介服務(wù)機構完善治理結構，使之成為真正的市場(chǎng)主體。