編者按：

以簡(jiǎn)政放權、深化行政審批制度改革為主要特征的行政體制改革正在逐步展開(kāi)，并取得重要成果。作為中國最權威的行政體制改革研究機構，中國行政體制改革研究會(huì )連續四年發(fā)布“行政改革藍皮書(shū)”，通過(guò)翔實(shí)的資料，具體的分析，既有專(zhuān)題研究，又結合地方實(shí)踐案例，從多角度對行政審批制度改革與地方治理創(chuàng )新進(jìn)行分析和研究，具有重要的權威性和前瞻性。

中國網(wǎng)與社會(huì )科學(xué)文獻出版社和中國行政體制改革研究會(huì )聯(lián)合推出《行政體制改革系列分析》文章，摘編并發(fā)布《行政改革藍皮書(shū)（2014-2015）》中的核心觀(guān)點(diǎn)，共計27篇。本系列文章以行政審批制度改革與地方治理創(chuàng )新為主題，系統跟蹤和總結了2014年中國地方政府實(shí)施行政審批制度改革的進(jìn)程、成就和問(wèn)題，并圍繞地方治理創(chuàng )新等實(shí)踐議題進(jìn)行系統總結和梳理。

于寧 中國機構編制管理研究會(huì )執行副會(huì )長(cháng)、研究員

當前，我國經(jīng)濟進(jìn)入了一個(gè)增長(cháng)速度的換檔期、結構調整的陣痛期、前期刺激政策的消化期，尋找新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)、發(fā)掘新的經(jīng)濟增長(cháng)活力、釋放更大的市場(chǎng)活力和創(chuàng )造力成為新一輪地方行政體制改革的時(shí)代背景。因此，2014年地方行政體制改革以轉變政府職能為核心，以行政審批制度改革作為進(jìn)一步全面深化改革的突破口，通過(guò)政府機構改革、事業(yè)單位改革和嚴控機構編制來(lái)構建合理的組織結構，實(shí)現政府的有效治理，進(jìn)而推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現代化，完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度。此次機構改革，各地均把深化行政審批制度改革作為重要抓手，通過(guò)取消一批、下放一批、轉移一批，不斷向市場(chǎng)、社會(huì )和基層放權，進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì )、不同層級政府之間的關(guān)系。

地方行政體制改革面臨的問(wèn)題與挑戰

經(jīng)過(guò)歷次改革，地方行政體制改革以“轉變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結構、提高效能”為主線(xiàn)，在實(shí)現“權責一致、分工合理、決策科學(xué)、執行順暢、監督有力”的目標上取得了巨大成就。但是，隨著(zhù)時(shí)代發(fā)展和社會(huì )進(jìn)步所產(chǎn)生的新情況、新特點(diǎn)和新問(wèn)題，使得地方行政體制依然面臨著(zhù)許多問(wèn)題與挑戰。

（一）地方政府職能轉變依然不到位

通過(guò)前六輪改革，地方政府職能從被動(dòng)地適應工作重心向經(jīng)濟建設的轉移到主動(dòng)尋求與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的政治目標和社會(huì )目標相協(xié)調、相促進(jìn)，朱光磊、周望：《在轉變政府職能的過(guò)程中提高政府公信力》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2011年第3期。再到積極地促進(jìn)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的政治、經(jīng)濟、文化、社會(huì )、生態(tài)“五位一體”目標的實(shí)現，有力地保障了我國社會(huì )主義現代化建設，對經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )進(jìn)步起到了巨大的推動(dòng)作用。但是，在適應新的形勢和變化的情況下，地方政府職能轉變依然有許多不到位的情況。

首先，以行政手段干預資源配置，以審批手續抑制市場(chǎng)活力的現象依然存在。其次，地方政府職能轉變的速度與經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展、社會(huì )結構轉變和多元利益的訴求不相匹配。最后，重管理輕服務(wù)的管理瓶頸，制約了地方政府職能轉變的深化。

地方行政體制改革之所以職能轉變不到位、改革進(jìn)程中時(shí)有反復的情況，與地方行政體制改革缺乏有效的評價(jià)體系和監管制度是分不開(kāi)的。雖然本次行政體制改革國務(wù)院首次向媒體公布了行政審批事項改革的目標，但地方政府行政體制改革的步伐并沒(méi)有跟上國務(wù)院的腳步。當然，地方政府的電子信息化建設步伐相對滯后、政務(wù)公開(kāi)制度相對不夠完善，也客觀(guān)上制約了對于地方政府行政體制改革進(jìn)程的監督，但是，地方政府也鮮有借助于媒體和各級政府網(wǎng)站向公眾公布階段性改革目標，也沒(méi)有根據不同地方的具體特點(diǎn)，將地方政府行政體制改革的具體目標進(jìn)行量化、階段性細分，因此導致改革的評價(jià)與監督也呈現自上而下的特點(diǎn)。

（二）地方政府機構設置有待進(jìn)一步優(yōu)化

地方政府總體上呈現出職能和機構設置上的高度相似，呈現出“職責同構”的特點(diǎn)，雖然經(jīng)過(guò)數次地方政府機構改革的重大調整，但總體上看，地方政府機構設置依然沒(méi)有完全適應全面正確履行職能的要求。

第一，省級政府機構類(lèi)型較多、功能定位不清。第二，市縣政府機構數量多，設置分散，分工過(guò)細。第三，地方大部門(mén)體制改革只是簡(jiǎn)單停留在物理整合層面，沒(méi)有實(shí)現部門(mén)內的化學(xué)融合。

職能的高度同構導致地方行政管理中“政出多層”問(wèn)題尤其突出，各級政府權責難以分清，機構設置上下對口、一一對應，各級地方政府根據自身特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行職能和機構調整的空間受到局限。當前，我國地方黨政群行政編制總體規模并不小，編制總量足以保證各級地方黨政機構正常運轉。但由于地方政府分工過(guò)細，對于地方公共管理和公共服務(wù)經(jīng)常出現“越位”現象，公眾直接感知到地方政府機構編制規模依然偏大，部分地方機構和直屬事業(yè)機構人浮于事和人手不足現象并存。

（三）地方各級政府職責不夠明晰

2008年地方政府機構改革雖然明確提出地方各級政府要在全面履行職責的基礎上，突出各層級政府履行職責的重點(diǎn)。但地方各級政府在經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)等方面的職責劃分仍不夠清晰。目前，除國防、外交、海關(guān)、邊防、出入境檢驗檢疫等中央事權外，地方各級政府職責基本相同，都在上級政府領(lǐng)導下，對本行政區域內的行政事務(wù)行使管理權。職責的高度重復會(huì )產(chǎn)生“政出多層”問(wèn)題，各級政府權責難以分清，不但降低了行政效率，增加行政管理和公共服務(wù)的成本，而且壓縮了地方政府機構改革和公共服務(wù)質(zhì)量提升的空間。

從編制配置的整體分布層級來(lái)看，編制配置體現了向基層一線(xiàn)地方政府傾斜的特點(diǎn)，為地方政府經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)職責的履行提供了保障，但地方政府機構數量過(guò)多、各部門(mén)領(lǐng)導職數多、提前離崗占用大量編制等原因，客觀(guān)上降低了單位行政編制的使用效率。在可調配使用行政編制十分有限的情況下，單位行政編制的使用效率不高，導致地方各級部門(mén)仍存在超編、大量借調人員等問(wèn)題。

地方行政體制改革與地方行政層級、行政區域建制、財稅體制、公務(wù)員制度等密切相關(guān)，如果其他方面的改革無(wú)法與地方政府機構改革協(xié)調推進(jìn)，勢必衍生出制約地方行政體制改革進(jìn)程的因素，影響地方行政體制改革的效果。

本次地方行政體制改革的重點(diǎn)和任務(wù)

（一）以簡(jiǎn)政放權作為地方政府職能轉變的關(guān)鍵點(diǎn)

政府職能轉變是行政體制改革的核心，簡(jiǎn)政放權是加快地方政府職能轉變的關(guān)鍵所在。在現行行政管理體制下，行政審批是行政權力最為集中的領(lǐng)域，行政審批事項多、流程煩瑣復雜的問(wèn)題依然存在，必須通過(guò)簡(jiǎn)政放權，大力減少審批事項，從絕對數量和相對空間上壓縮由行政審批事項所帶來(lái)的地方政府自由裁量權，真正達到轉變地方政府職能的目標，以激發(fā)和釋放市場(chǎng)蘊含的活力。

當國家治理體系和治理能力的現代化無(wú)法從根本上消滅地方政府的行政自由裁量權的時(shí)候，給地方政府行政改革樹(shù)立一定的價(jià)值觀(guān)與標準，成為引導和限制自由裁量權的唯一有效方式。公平、經(jīng)濟和效率是傳統的自由裁量權的價(jià)值標準。但是，上下同構的體制、扭曲的政績(jì)觀(guān)和維穩的一票否決，使得地方社會(huì )管理和公共服務(wù)或保守地走向“不作為”，或激進(jìn)地走向“大管家”，無(wú)法體現社會(huì )公平正義，不利于服務(wù)政府、責任政府、法治政府、廉潔政府和人民滿(mǎn)意政府的建設。

此次簡(jiǎn)政放權不但要處理好中央與地方的關(guān)系，而且要進(jìn)一步協(xié)調處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì )的關(guān)系。地方政府與市場(chǎng)、社會(huì )零距離接觸，地方政府取消行政審批事項，實(shí)質(zhì)就是從權力結構上將地方政府、市場(chǎng)和社會(huì )進(jìn)行重新定位，一方面從絕對數量上分割地方政府的行政自由裁量權，實(shí)現政府的自我革命；另一方面充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì )組織在經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )管理和公共服務(wù)等領(lǐng)域的積極作用，進(jìn)一步釋放改革紅利，為經(jīng)濟平衡較快增長(cháng)保駕護航。地方政府機構改革、職能轉變、結構優(yōu)化的一切核心，都是進(jìn)一步促進(jìn)地方政府的簡(jiǎn)政放權，實(shí)現政府、市場(chǎng)、社會(huì )三者在新的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展形勢之下的權力平衡。

（二）以行政審批制度改革作為地方行政改革的突破口

首先，地方政府在此次行政審批制度改革中扮演著(zhù)多重角色，既是地方行政體制改革的主體，又是中央與地方行政體制改革進(jìn)程中的客體。地方行政改革要有效承接國務(wù)院取消和下放的行政審批事項，轉給市場(chǎng)和社會(huì )的，地方政府不但不能通過(guò)任何形式截留，而且要擔當行政審批權取消和下放的護航人。對于下放給地方政府的行政審批事項，則要通過(guò)機構調整、結構優(yōu)化和職能轉變來(lái)確?！敖訙?、放實(shí)、管好”。避免行政審批事項下放過(guò)程中出現“缺位”和“越位”問(wèn)題。與此同時(shí)，各級地方政府在全面清理現有投資審批、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批、資質(zhì)資格許可和認定、評比達標表彰、評估等事項的同時(shí)，梳理分析各部門(mén)取消下放的審批事項，既要保證取消和下放行政審批事項的數量，也要保證取消和下放的質(zhì)量，杜絕邊減邊增、明減暗增，保證行政審批事項取消和下放的高含金量，實(shí)現放到位、能落地、不反彈。對保留的行政審批事項，明確管理層級，簡(jiǎn)化審批程序，最大限度減少預審和前置審批環(huán)節，創(chuàng )新審批方式，明確辦理時(shí)限，公開(kāi)辦理流程，接受社會(huì )監督。今后，一般不再新設行政審批事項，確需設立的，必須嚴格遵守行政許可法的規定，切實(shí)防止行政審批事項邊減邊增、明減暗增。

其次，地方行政審批制度改革必須轉變管理理念，變預防性的前置性審批為事中事后監管。大量行政審批事項的取消、下放和轉移容易出現“一放就亂”現象，為了保證有效履職，地方政府在推進(jìn)行政審批制度改革的同時(shí)，理念和方式方法的轉變比機構設置和組織形式的轉變更加重要。地方政府取消和下放行政審批事項，客觀(guān)上導致社會(huì )管理和公共服務(wù)的管理方式從事前審批轉向事中事后監管，管理任務(wù)和管理難度隨著(zhù)管理方式的轉變而轉變。前置性審批可以使地方政府有效規避一定的風(fēng)險，事中事后監管則更加考驗地方政府的管理能力和水平。由這一轉變而帶來(lái)的監管主體、監管力度、監管形式等一系列問(wèn)題，迫使地方政府必須盡快構建起權責明確、監管有力、公平公正的監管體系，形成政府監管、社會(huì )協(xié)同、公眾參與、企業(yè)負責的市場(chǎng)監管格局。這既是通過(guò)改革使企業(yè)和社會(huì )對地方政府行政體制改革進(jìn)行倒逼，也是通過(guò)地方行政體制改革的實(shí)踐和創(chuàng )新來(lái)推動(dòng)我國行政體制改革的整體進(jìn)程。

（三）以協(xié)調、創(chuàng )新作為機構編制和職責整合的驅動(dòng)力

本次地方行政改革中，在機構編制方面中央提出了“嚴控總量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結構、增減平衡”的要求，嚴控總量是目標也是“紅線(xiàn)”，盤(pán)活存量是基礎，優(yōu)化結構是方法，增減平衡是原則。確保財政供養人員只減不增，是新一屆政府向全社會(huì )做出的公開(kāi)承諾，要實(shí)現這一目標，必須嚴格控制政府規模，努力降低行政成本。同時(shí)，在地方行政體制改革的進(jìn)程中，對地方政府工作部門(mén)也進(jìn)行限額管理，對機構限額的要求更加剛性。將以往“多少個(gè)左右”的彈性規定調整為“不超過(guò)多少個(gè)”。長(cháng)期以來(lái)，地方在限額外自行設立機構的問(wèn)題較為普遍，這次改革要求對限額外的機構，通過(guò)撤并整合等途徑予以規范。在機構編制總量受到嚴格控制、財政供養人口只減不增和對地方政府工作部門(mén)進(jìn)行限額管理的條件下，迫使地方行政體制改革嚴格在限額內設置機構，向管理要效益、向創(chuàng )新要效率，通過(guò)創(chuàng )新提高機構編制資源的利用效率。區域、經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等方面的差異，直接體現在不同地區發(fā)展和管理的不同需要上，要使得機構設置適應地區差異，地方政府機構設置科學(xué)化、合理化，就要從實(shí)際工作出發(fā)，大膽創(chuàng )新，打破上下對口，在更大范圍、更多領(lǐng)域綜合設置機構，促進(jìn)機構職責在橫向和縱向更大力度地整合。地方政府機構改革從1982年開(kāi)始至今，每次都有其特定的時(shí)代背景和主題。本次改革中，通過(guò)簡(jiǎn)單的部門(mén)整合、結構調整來(lái)推動(dòng)改革的空間已經(jīng)不大，機構職責的整合必須由物理融合向化學(xué)融合轉變，唯有經(jīng)過(guò)有效的化學(xué)融合，才能夠凝聚新的共同利益來(lái)克服舊的部門(mén)利益，才能夠形成新的價(jià)值認同和理念認同來(lái)取代舊的部門(mén)文化。

同時(shí)，地方行政改革與事業(yè)單位分類(lèi)改革相協(xié)調，對承擔行政職能的事業(yè)單位，逐步將行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構，涉及機構編制調整的，不得突破政府機構限額和行政編制總額。地方行政改革在編制總量受到嚴格控制的前提下，要向改革要編制，要向管理要編制，向信息化技術(shù)要編制，不斷提高機構編制資源效用，打破層級、部門(mén)、地區的限制，通過(guò)在總量?jì)瓤绲貐^、跨部門(mén)、跨層級調劑使用編制的積極探究，推動(dòng)編制資源向基層和一線(xiàn)傾斜，深化地方行政體制改革。

（四）通過(guò)建立權力清單推動(dòng)政府管理法治化

此次地方行政改革的重點(diǎn)和亮點(diǎn)就是以建立權力清單的方式，進(jìn)一步厘清地方政府部門(mén)的權責邊界。通過(guò)這場(chǎng)政府部門(mén)的自我革命，既能加強社會(huì )對政府權力的監督、推進(jìn)政府職能轉變，也能強化市場(chǎng)信心、激發(fā)市場(chǎng)活力。權力清單最早由河北省于2005年在邯鄲市政府、省商務(wù)廳、省國土資源廳進(jìn)行試點(diǎn)，以權力清理、明晰權責為目標對地方行政管理體制進(jìn)行了一場(chǎng)權力透明化的自我革命，也是一場(chǎng)地方政府行政體制標準化建設和完善的革命。2014年1月8日，李克強總理要求公開(kāi)國務(wù)院各部門(mén)全部行政審批事項清單。2月18日，在省部級主要領(lǐng)導干部專(zhuān)題研討班上，他再次強調，要逐步建立各級政府的權力清單制度。隨著(zhù)國務(wù)院60個(gè)部門(mén)集體“曬”出權力清單，各級地方政府在行政體制改革中逐步建立權力清單制度成為本次改革的重點(diǎn)。

未來(lái)深化地方行政體制改革的政策建議

（一）深化大部制改革，加大機構整合力度

首先，改革是地方政府的自我革命，相對而言，地方政府在信息資源、智力儲備、人才儲備等方面都存在著(zhù)區域性、層級性的差異，對于大部制改革的理論知識儲備不充足、研究不充分、認識不全面，無(wú)法從經(jīng)濟社會(huì )轉型、利益沖突和治理能力滯后等方面來(lái)客觀(guān)把握大部制改革的重要性和必要性，也導致地方政府對于大部制改革的復雜性、綜合性的漠視，使得大部制改革力度不夠。

其次，地方政府行政體制改革形成改革慣性，也引發(fā)“改革疲勞”。自1982年開(kāi)始，地方政府行政體制已經(jīng)經(jīng)歷過(guò)多次重大的變革，每一次改革都是源于特定的經(jīng)濟社會(huì )的重大轉型。改革取得了巨大的成果，使得我國行政體制基本上能夠適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的步伐。但是，改革也使得地方政府陷入了一定程度的改革疲勞，政策的穩定性和延續性都不強，地方政府大部制改革缺乏有效的推動(dòng)力，而且還面臨著(zhù)諸多部門(mén)利益、地方利益、區域利益的阻礙。

因此，地方政府行政體制改革在大部制改革上仍然有許多可以不斷進(jìn)步的空間。深化大部制改革，對于地方政府而言，應該從加大機構整合力度、杜絕相近部門(mén)之間的簡(jiǎn)單“湊堆”入手，以大部制改革為自我革新的切入口，進(jìn)而推動(dòng)部門(mén)間機構優(yōu)化、部門(mén)內職能融合，打破貌合神離，推進(jìn)“化學(xué)”整合，于寧、楊小斌：《行政體制改革中的職能科學(xué)及其實(shí)現路徑》，載《中國行政管理》2014年第1期。最終實(shí)現提高公共行政效率、降低公共行政成本、改善公共服務(wù)質(zhì)量的目標。

（二）培育社會(huì )組織，加強各層級地方社會(huì )建設

要改變社會(huì )建設滯后于經(jīng)濟發(fā)展的現狀、實(shí)現行政體制改革與社會(huì )建設相互促進(jìn)，地方政府行政改革必須將地方社會(huì )建設和地方社會(huì )組織的培育作為改革的重點(diǎn)。只有成熟的社會(huì )組織才能夠給社會(huì )管理帶來(lái)創(chuàng )新，才能夠培育社會(huì )自我組織、自我管理、自我服務(wù)和自我修復的能力，才能夠促進(jìn)政府職能轉變，承接政府轉移出來(lái)的部分公共服務(wù)職能，形成社會(huì )組織提供服務(wù)、政府購買(mǎi)服務(wù)的地方政府行政改革全新格局。

（三）建設法治政府，完善地方行政法制體系

本次地方行政體制改革的重要內容是行政審批制度改革，而地方行政審批事項大多是國家法律法規設定的，地方?jīng)]有權力進(jìn)行調整，這在很大程度上影響了地方行政審批制度改革的推進(jìn)力度。地方行政改革要充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì )的自主性和創(chuàng )造性，根據地方具體情況來(lái)對行政審批事項進(jìn)行取消、下放和轉移，將成為地方行政體制改革因地制宜推進(jìn)的必要條件，期間必然涉及國家法律法規的修改。在改革的進(jìn)程中，建構良性互動(dòng)的上下互動(dòng)機制的必要性和重要性便不容忽視。

雖然歷經(jīng)幾次地方機構改革，我國先后制定和實(shí)施了一系列法律制度，但就目前而言，我國行政法制仍然不能說(shuō)已經(jīng)完備，政府、市場(chǎng)、企業(yè)的關(guān)系，政府與社會(huì )組織的關(guān)系，權力清單制度的建設，都需要法律法規提供制度保障，推進(jìn)政府工作的制度化、規范化和程序化，強化對行政行為的法律監督，做到法律管權、依法辦事，對于地方政府的法制建設都提出了更高的要求。