編者按：

以簡(jiǎn)政放權、深化行政審批制度改革為主要特征的行政體制改革正在逐步展開(kāi)，并取得重要成果。作為中國最權威的行政體制改革研究機構，中國行政體制改革研究會(huì )連續四年發(fā)布“行政改革藍皮書(shū)”，通過(guò)翔實(shí)的資料，具體的分析，既有專(zhuān)題研究，又結合地方實(shí)踐案例，從多角度對2014年行政審批制度改革與地方治理創(chuàng )新進(jìn)行分析和研究，具有重要的權威性和前瞻性。?

中國網(wǎng)與社會(huì )科學(xué)文獻出版社和中國行政體制改革研究會(huì )聯(lián)合推出《行政體制改革系列分析》文章，摘編并發(fā)布《行政改革藍皮書(shū)（2014-2015）》中的核心觀(guān)點(diǎn)，共計27篇。本系列文章以行政審批制度改革與地方治理創(chuàng )新為主題，系統跟蹤和總結了2014年中國地方政府實(shí)施行政審批制度改革的進(jìn)程、成就和問(wèn)題，并圍繞地方治理創(chuàng )新等實(shí)踐議題進(jìn)行系統總結和梳理。

汪玉凱 中國行政體制改革研究會(huì )副會(huì )長(cháng)，國家行政學(xué)院教授

袁啟華（中國行政體制改革研究會(huì )《行政改革內參》副主編）、張舒婷（中國行政體制改革研究會(huì )《行政改革內參》編輯）、沈鵬（中國行政體制改革研究會(huì )辦公室工作人員）等參與了本問(wèn)卷的制訂、調研等工作。

對于國務(wù)院推進(jìn)以簡(jiǎn)政放權、深化行政審批制度改革為重點(diǎn)的行政改革，以及與此息息相關(guān)的地方治理，社會(huì )各界究竟如何評價(jià)，他們又有什么樣的期望，下一步的改革要注重什么，本問(wèn)卷調查通過(guò)對全國不同類(lèi)型的黨政機關(guān)領(lǐng)導干部、企事業(yè)單位管理人員以及社會(huì )普通民眾，進(jìn)行了調查與分析，并得出一些重要的結論。

為了了解黨政機關(guān)公務(wù)員、企事業(yè)單位管理人員、基層社區工作人員以及普通民眾等對以審批制度改革為重點(diǎn)的地方政府治理創(chuàng )新的看法，《行政改革藍皮書(shū)》課題組從2014年5月開(kāi)始歷經(jīng)2個(gè)多月在全國范圍內進(jìn)行了問(wèn)卷調查。本次調查問(wèn)卷共發(fā)放出500多份，其中收回的有效問(wèn)卷共465份。

從被調查對象對行政審批制度改革與地方治理創(chuàng )新的總體判斷看，整體上還是持較為樂(lè )觀(guān)態(tài)度的。一個(gè)顯著(zhù)的例子就是，對中央提出2014年地方行政體制改革要在年內完成這一個(gè)大目標，絕大多數被調查者都表示出較強的信心，認為會(huì )如期完成和不應一刀切的人數占被調查人數的874%，只有127%的人認為執行會(huì )“慢半拍”，甚至是“雷聲大，雨點(diǎn)小，不要寄予太大期望”。

（一）社會(huì )對地方行政審批制度改革的最大期望是什么？

了解公眾對地方政府行政審批制度改革的期望，是準確評價(jià)本輪地方行政改革的前提。圍繞這個(gè)話(huà)題，我們共設計了兩個(gè)不同的問(wèn)題：一是針對普通公民的，如“對地方政府改革而言，你認為普通民眾最大的期望是什么？”絕大多數被調查者對民生以及公共政策公平正義的兩個(gè)選項高度關(guān)注，超過(guò)了50%。而這方面的問(wèn)題之所以不盡如人意，又與政府的部門(mén)利益以及腐敗等行為有直接關(guān)聯(lián)，兩者加起來(lái)也達到344%。這個(gè)調查結果與我們平時(shí)對社會(huì )的實(shí)際感覺(jué)基本是一致的。

第二個(gè)問(wèn)題是針對企業(yè)的，如“在地方行政改革中，企業(yè)最希望得到什么？”調查結果顯示，多數人第一選項不是過(guò)多的行政審批事項，也不是對企業(yè)過(guò)多的收費等，而是公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境，這從另一個(gè)角度證明，把政府職能轉向“維護良好的市場(chǎng)和社會(huì )秩序、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以及保障社會(huì )公平正義”的極端重要性。

（二）簡(jiǎn)政放權、激活市場(chǎng)及社會(huì )活力改革的最大阻力在哪里？

為了了解被調查者對地方政府改革阻力的認知，在調查問(wèn)卷中，專(zhuān)門(mén)設計了兩個(gè)相關(guān)的問(wèn)題：一是有關(guān)簡(jiǎn)政放權、激活市場(chǎng)和社會(huì )活力改革中有可能遇到的最大阻力；二是在行政審批制度改革中會(huì )不會(huì )出現由地方政府的不作為或者應付等導致“中梗阻”現象。

調查顯示，以往政府職能轉變滯后、政府行為得不到有效控制，客觀(guān)上為本輪改革的推進(jìn)設置了障礙，盡管中央作出的全面深化改革決定明確提出未來(lái)的改革仍然要以經(jīng)濟體制改革來(lái)牽引、為重點(diǎn)，但實(shí)際上，其他各方面改革，包括經(jīng)濟體制改革、社會(huì )體制改革、文化體制改革以及生態(tài)文明體制改革的推進(jìn)，如果離開(kāi)政府改革的推進(jìn)都很難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，因此，加大政府改革的力度，特別是加大簡(jiǎn)政放權、深化行政審批制度改革的力度，顯得尤為緊迫和重要。

（三）地方政府及其工作人員能承接好中央簡(jiǎn)政放權和社會(huì )管理的職責嗎？

簡(jiǎn)政放權、深化行政審批制度改革，不僅考驗中央政府的智慧，也考驗地方政府的能力。其中最大的擔憂(yōu)就在于地方政府特別是廣大地方公職人員究竟有沒(méi)有能力承接好中央簡(jiǎn)政放權后的職責，對經(jīng)濟社會(huì )實(shí)施有效的治理。

調查結果在一定意義上反映了基層公務(wù)員這個(gè)群體的行為復雜性和形象的不穩定性，如何提升基層公務(wù)員的執行力，特別是規范其執法行為，仍然是一個(gè)不可小視的問(wèn)題。我們傳統的這套社會(huì )管理方法、手段乃至思維，確實(shí)需要反思和改進(jìn)，因為當絕大多數直接參與社會(huì )管理的地方政府黨政公務(wù)人員以及基層人員，都不認可這樣的管理手段和方式的時(shí)候，就說(shuō)明這方面的問(wèn)題是何等嚴重。

（四）構建權力清單能夠防止公共權力的濫用嗎？

提高政府管理的公開(kāi)性和透明度，讓權力運行在陽(yáng)光之下，是現代政府治理的基本理念和價(jià)值。本輪行政體制改革中，在簡(jiǎn)政放權、取消下放行政審批事項的基礎上，政府各個(gè)部門(mén)構建權力清單，并向社會(huì )公布，接受群眾監督，是一個(gè)顯著(zhù)特征。

在回答“現在各部門(mén)、各地方都在按照中央要求曬權力清單、亮權力家底。調查表示，對于這樣的改革，包括公務(wù)人員中的絕大多數人在內，不是看政府部門(mén)在口頭上做出了什么承諾，而是實(shí)際上落實(shí)到了什么程度。

目前我國的公務(wù)人員執法過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，不都是公務(wù)人員本身的素質(zhì)問(wèn)題，而是與復雜的執法環(huán)境、上級行政機關(guān)和領(lǐng)導的作風(fēng)等也有直接的關(guān)系。在目前中國政府行政運作中，還存在諸多脫離實(shí)際、用人不正之風(fēng)等的環(huán)境下，對基層公務(wù)人員的苦衷也許局外人很難真正理解。這說(shuō)明整體上改善基層從政環(huán)境，顯得尤為重要。

（五）“放管結合”的難點(diǎn)在哪里？

以簡(jiǎn)政放權、行政審批制度改革為抓手，加快政府職能轉變步伐，無(wú)疑是本輪行政體制改革最大的特點(diǎn)和亮點(diǎn)。這是更好地讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的重要條件，政府只有在“市場(chǎng)決定”的前提下，才能更好地發(fā)揮作用。然而，權力下放、減少不必要的行政許可、行政審批，決不意味著(zhù)可以一放了之，而是要在為市場(chǎng)、社會(huì )、企業(yè)松綁之后，還不能造成政府監管的缺位，出現混亂。因此，如何實(shí)現“管放平衡”，防止“一統就死，一放就亂”就成為改革的題中應有之義，也成為改革的難點(diǎn)。

圍繞調查結果進(jìn)行分析，在目前的情況下，改革的著(zhù)力點(diǎn)還應該放在簡(jiǎn)政放權上，而不是過(guò)多擔憂(yōu)“一放就亂”，因為隨著(zhù)相關(guān)配套改革的深入，如社會(huì )誠信體系建設、政府購買(mǎi)服務(wù)以及不動(dòng)產(chǎn)登記制度等的出臺，都可以對減少政府對市場(chǎng)、社會(huì )的干預提供新的制度保障，創(chuàng )造良好的環(huán)境?？春玫胤秸ㄟ^(guò)機構改革和整合來(lái)克服政出多門(mén)、多頭審批的人占絕大多數。但也有將近四分之一的人“不抱希望”，甚至認為是“換湯不換藥”。這說(shuō)明相當多的人對本次地方機構調整和審批制度改革還有相當的保留。

（六）電子政務(wù)真能推動(dòng)政府治理方式創(chuàng )新嗎？

推進(jìn)政務(wù)信息化，大力發(fā)展電子政務(wù)，是這些年來(lái)我國確立的一項重大戰略，我國提出要用政務(wù)信息化帶動(dòng)企業(yè)信息化和社會(huì )信息化。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國電子政務(wù)已經(jīng)取得重大進(jìn)展，各級黨政機關(guān)、公務(wù)人員對信息化的依賴(lài)程度越來(lái)越高，許多地方都把大力發(fā)展電子政務(wù)作為推動(dòng)政府治理創(chuàng )新的重要路徑和手段。黨政官員、企事業(yè)單位人員以及社區群眾是如何評價(jià)電子政務(wù)的？

整體上看，被調查者中的多數人雖然是黨政機關(guān)公職人員或企業(yè)事業(yè)單位人員，畢竟，民營(yíng)企業(yè)家以及社區人員相對較少，多數人應該是電子政務(wù)的實(shí)際操作者和實(shí)踐者，但從調查結果看，對其價(jià)值有明確認識的人并不占明顯優(yōu)勢。

這說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題：一是許多地方的電子政務(wù)系統構建確實(shí)存在一些注重形式、缺乏實(shí)際應用的問(wèn)題，電子政務(wù)主要對內部提供網(wǎng)上辦公等方面的應用，對廣大民眾的服務(wù)、對企業(yè)的服務(wù)整體上還沒(méi)有真正運作起來(lái)，特別是面向民生的應用系統太少，存在嚴重的資源共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難、互聯(lián)互通難等方面的問(wèn)題，普通百姓感覺(jué)還不明顯。二是我們的電子政務(wù)如何更好地體現以人為本的理念，電子政務(wù)的應用系統如何與政府公務(wù)人員的服務(wù)和管理有機結合起來(lái)？要尋找到二者的結合點(diǎn)。只有這樣，電子政務(wù)在推進(jìn)政府治理創(chuàng )新方面才能真正派上更大用場(chǎng)。這一點(diǎn)尤其值得地方政府及其公務(wù)人員注意。