田孟 華中科技大學(xué)中國鄉村治理研究中心博士研究生

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立，激發(fā)了農民的生產(chǎn)積極性和熱情，但也帶來(lái)了農地細碎化的隱憂(yōu)。如何看待農地細碎化？農地細碎化的趨勢如何扭轉？以及農地細碎化所導致的困局如何破解？本文在梳理既有研究的基礎上提一些看法和建議。

一、農地細碎化：內涵、起因與功能

（一）農地細碎化的內涵

學(xué)界對農地細碎化內涵的認識，有一個(gè)逐漸全面和復雜化的過(guò)程。王興穩等（2008）認為，土地細碎化是指“農戶(hù)擁有多塊土地，其中，多數地塊面積較小，互不相鄰”。孫雁等（2010）認為，上述基于土地產(chǎn)權視角的界定，忽視了土地利用類(lèi)型和種植結構的影響?；谥杏^(guān)研究尺度的視角，她們將土地細碎化定義為：“受人為或自然條件的影響，以及土地利用類(lèi)型的不同，某一土地利用類(lèi)型難以成片、集中、規模經(jīng)營(yíng)，土地利用呈插花、分散、無(wú)序的狀態(tài)”。

趙凱（2011）認為，以上對于土地細碎化內涵的認識都是從土地利用結構的屬性上展開(kāi)的，還不夠全面?；谇叭搜芯?，他提出土地細碎化的內涵應該包括土地細碎化的屬性和引起土地細碎化的原因兩個(gè)部分。據此將土地細碎化界定為：“由于中國自然因素、經(jīng)濟因素、社會(huì )因素、制度和政策因素的影響, 從而形成的一種農戶(hù)在農業(yè)生產(chǎn)的過(guò)程中出現的呈現土地的塊數相對較多、單個(gè)地塊的面積較小且存在差異、肥沃程度不一致、家庭距離地塊的遠近不同等特點(diǎn)的農戶(hù)經(jīng)營(yíng)土地的形式”。這一定義比較全面地概括了農地細碎化的內涵。

（二）農地細碎化的成因

地形、地貌、地質(zhì)、水文等自然條件對土地細碎化的形成具有基礎和結構性的作用。因此，平原、丘陵和山區，土地細碎化程度似乎應呈現逐漸上升趨勢。但孫雁等人（2010）從中觀(guān)尺度研究否定了這個(gè)看法。她們發(fā)現：“低山區土地細碎化程度最低，其次是平原區，而丘陵區的破碎化程度最高”[2]。不過(guò)，她們是將林地納入了分析?？梢?jiàn)，從不同的角度出發(fā)，得到的相關(guān)結論會(huì )十分不同。

陳培勇等（2011）系統梳理了國內外關(guān)于土地細碎化成因的研究，“將土地細碎化產(chǎn)生的原因分為自然條件和人為因素兩個(gè)方面”。其中，人為因素包括“制度因素”（包括以諸子均分制為核心內容的財產(chǎn)繼承制度和共有財產(chǎn)制度的瓦解）、“市場(chǎng)交易機制”和“土地稀缺性與人口壓力”三個(gè)方面。農地細碎化一方面反映了地塊之間的關(guān)系，另一方面反映了地塊與人之間的關(guān)系，更為重要的是，它還反映了人與人之間的關(guān)系。

周應堂等（2008）提出，土地利用形態(tài)是多方博弈的結果，不管是“細碎化”還是“反細碎化”，都具有一定的合理性。其中，最根本的影響因素是生產(chǎn)力，但也會(huì )受到傳統制度、經(jīng)濟因素、人地關(guān)系等眾多因素的綜合影響。這種認識有助于客觀(guān)地研究土地細碎化問(wèn)題。

（三）農地細碎化的功能

學(xué)界對農地細碎化功能的研究成果十分豐富。譚淑豪等（2003）基于廣西、江西和湖北等地的調查和分析認為，當前土地細碎化使農村的勞動(dòng)力與土地資源之間的配置存在效率損失。但李功奎等（2006）基于江蘇省經(jīng)濟欠發(fā)達地區的實(shí)地研究分析卻發(fā)現，“在人多地少并存在大量農業(yè)剩余勞動(dòng)力的特定條件下”，土地細碎化使農業(yè)生產(chǎn)方式和生產(chǎn)類(lèi)型分散、多元、靈活，有利于小農家庭分攤農業(yè)風(fēng)險、充分利用勞動(dòng)力資源、實(shí)現農民家庭收益的最大化。

不過(guò)，田傳浩等（2005）基于蘇浙魯地區的經(jīng)驗分析卻發(fā)現，即使將風(fēng)險分散和緩解勞動(dòng)力不足納入考慮，耕地零碎化也超過(guò)了農戶(hù)需要，導致了生產(chǎn)效率的損失。王秀清等（2002）對山東省萊西市農村的實(shí)地調查也發(fā)現，土地細碎化提高了當地農民使用機械的物質(zhì)費用，降低了糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率和成本產(chǎn)值率。張尹君杰等（2008）對河北省的研究發(fā)現，土地細碎化對規模經(jīng)濟與糧食產(chǎn)出具有顯著(zhù)的負效應，但對農戶(hù)的收入又具有一定的正效應。

但侯方安（2009）利用全國性的統計數據定量分析卻發(fā)現，由勞均經(jīng)營(yíng)耕地面積所反映的耕地細碎化并沒(méi)有對農業(yè)機械化產(chǎn)生嚴重負面影響。他從當前我國農村發(fā)展階段和農業(yè)機械功能的多樣性?xún)蓚€(gè)角度對這個(gè)結論進(jìn)行了合理性解釋。李偉毅等（2010）也發(fā)現，小規模并未制約農機跨區域作業(yè)。這一觀(guān)點(diǎn)與上述田傳浩、王秀清等的結論存在張力。

桂華（2010）基于長(cháng)期而全國范圍內的農村實(shí)地調查發(fā)現，當前農村土地分散細碎，十分不便利于在家農民從事農業(yè)生產(chǎn)，有時(shí)候農民為了爭奪水利等公共品資源，往往需要付出流汗、流淚乃至流血的代價(jià)。賀雪峰等（2003）還發(fā)現了農民和基層組織為了克服水利困境而進(jìn)行的農地制度創(chuàng )新——“劃片承包”，以克服土地細碎化導致的問(wèn)題。

以上基于不同地區的具體調查或不同層面的解釋和分析，在研究結果上表現出了極大的差異性。說(shuō)明中國農村已經(jīng)出現了比較大的區域分化，正是這種區域分化使學(xué)者對于土地細碎化的評價(jià)趨于復雜化。因此，對于如何確定和評價(jià)土地細碎化及其影響，不僅需要更多的經(jīng)驗材料和視角，而且尤其要防止出現方法論上的“層次謬誤”。

二、“反農地細碎化”的兩種思路

2002年，《土地承包法》頒布，相關(guān)條款極大地限制了農村集體組織調整土地的權力，避免了農地因為集體內部調整而不斷細碎化的傾向，具有一定的進(jìn)步意義。但由于在該法頒布前，農民就已經(jīng)將土地以遠近肥瘦分等級，按人口進(jìn)行了幾輪均分。因此，在法律頒布時(shí)，土地細碎化已成既定事實(shí)?！锻恋爻邪ā烦雠_，固化了這一細碎化形態(tài)。

農村土地細碎化，既具有合理性，也具有不合理性。反土地細碎化的目標，就是要在承認合理性的前提下，盡可能地降低不合理性。土地流轉和土地整治是目前兩種主要思路。

（一）土地流轉——利用市場(chǎng)機制反土地細碎化

在我國，土地流轉主要是指土地使用權的流轉?！锻恋爻邪ā访鞔_規定，“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，土地流轉應堅持“平等協(xié)商、自愿、有償”的基本原則，不得改變土地所有權形式和農業(yè)用途。

1.土地流轉的模式

現實(shí)中的土地流轉主要有以下幾種模式：①農村土地互換。即農民將各自的承包經(jīng)營(yíng)權進(jìn)行互換的行為。②農村土地出租。即農民將土地使用權租賃給他人，并按租賃合同索取租金的行為。③農村土地股份合作（蔣省三等，2003）。即農民將自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權轉化為股權，不再與具體的土地發(fā)生直接關(guān)系，而是通過(guò)股份參與集體經(jīng)濟組織的運作。④農村土地租金入股。即農民將自己的土地出租給他人經(jīng)營(yíng)，然后將租金入股，共同參與土地經(jīng)營(yíng)。這種模式能夠確保土地承包經(jīng)營(yíng)權始終掌握在農民自己手上。⑤農村土地轉包。即指農民將自己的土地使用權流轉給集體經(jīng)濟組織、合作社、企業(yè)、私人、政府，再由后者統一將土地流轉出去的行為。

在上述多種模式的土地流轉中，村組集體往往發(fā)揮了十分重要的作用。在我國人多地少的基本國情下，戶(hù)均土地不超過(guò)10畝，且地塊細碎、零散，這就決定了土地流轉市場(chǎng)的供需對接面臨較大的交易成本。土地的需求方往往很難從千家萬(wàn)戶(hù)中發(fā)現土地的供給偏好和特征，而信息不對稱(chēng)下的農戶(hù)則往往對于來(lái)自村莊外部世界的主體缺乏信任。這時(shí)候，村組集體組織便具有十分重要的降低市場(chǎng)發(fā)現價(jià)格的功能，并起到了幫助農民審查信息增加土地需求方的信用度的作用。因此，在一般情況下，農戶(hù)均是先將土地集中到村組集體，然后再由村組集體與土地需求方建立流轉關(guān)系，將土地發(fā)下去（轉包），或自行經(jīng)營(yíng)（合作社等）。

2.土地流轉有助于反土地細碎化

土地流轉在一定程度上有助于“反土地細碎化”（楊丹等，2011）。農戶(hù)私下互換土地，雖未改變農戶(hù)原種植總面積，但卻減少了農民所擁有的地塊，從而增加了單位地塊面積。土地出租、入股和租金入股等形式，是部分農民讓渡土地，客觀(guān)上降低了勞均土地面積，并且還有可能促成地塊合并，從而提高單位地塊的規模。政府、集體經(jīng)濟組織、交易所或個(gè)人作為土地流轉的中介，能夠比較全面地反映和捕捉土地的供需訊息，有利于加快土地流動(dòng)速度，促進(jìn)規模。

3.土地流轉的兩大困境

但是，在現實(shí)中，土地流轉也存在雙重困境。

（1）首先，釘子戶(hù)的存在造成土地流轉不足。釘子戶(hù)的存在可能使土地流轉面臨“反公地悲劇”（科赫，2009）。由于《土地承包法》固化了農民的土地產(chǎn)權，使土地流轉可能面臨十分高昂的交易成本。那些想把土地流轉出來(lái)的農民，可能會(huì )因為那些不想流轉土地的農民的存在，而無(wú)法把土地流轉出來(lái)，從而造成土地流轉的不足。

農業(yè)生產(chǎn)要有規模效益，土地就必須連片。但由于土地本來(lái)就很細碎，要連片地流轉土地，便會(huì )涉及眾多農戶(hù)。不同農戶(hù)對土地的依賴(lài)程度十分不同——缺乏非農就業(yè)機會(huì )的農民（如老人），對土地的依賴(lài)性最高。依賴(lài)程度不同，對流轉土地的意愿和要價(jià)就會(huì )有不同。

最終土地流轉只能以最高要價(jià)作為成交價(jià)格。原因在于，土地不可移動(dòng)，若是滿(mǎn)足不了要價(jià)最高的農民的要求，其可能會(huì )不愿意流轉土地——于是就造成土地沒(méi)法連片。若是碰到硬是不愿流轉土地“硬釘子”，而其地塊位置又恰恰十分特殊，那么，即使其他所有的農戶(hù)都愿意流轉土地，大家的愿望也不可能達成。

（2）其次，“外力激進(jìn)推動(dòng)”導致土地流轉過(guò)度?！巴饬Α保òㄕ?、村組集體、企業(yè)、合作社等）通過(guò)利用黑社會(huì )等“橫暴權力”強迫農民流轉土地，使那些原本不愿意流轉土地的農民也被迫將土地流轉出來(lái)，造成“過(guò)度流轉”。由于當前的農業(yè)政策導向和“壓力型體制”，使基層組織難以反映和代表農民的真實(shí)需求偏好，從而造成土地流轉中的強制。

當前的農業(yè)政策導向總體上是排斥小農，而傾向于扶持規模經(jīng)營(yíng)和特色農業(yè)。壓力型體制放大了這種對小農的排斥性。在政府的政策文件里，不僅有對土地流轉的各種補貼和優(yōu)惠政策，而且還有層層下達的硬性土地流轉任務(wù)或指標，簽責任狀，納入目標管理責任制，進(jìn)行評比，與晉升、獎金、績(jì)效相掛鉤，安排專(zhuān)人督辦等行政激勵。

正所謂“上有所好，下必甚焉”。上面的出發(fā)點(diǎn)可能是好的，但一旦到下面執行，就往往會(huì )被任務(wù)化乃至政治化。于是，為了完成上級任務(wù)，基層官員往往就很難再顧及農民的需求偏好和實(shí)際意愿。這種非自愿性的土地流轉，違背了在村農民的意愿——他們往往是農民中最弱勢的群體（張建雷，2014），損害了他們的權益，很可能引發(fā)社會(huì )沖突。

總之，土地流轉的運作模式多樣，具有反土地細碎化的功效；但也可能會(huì )出現“流轉不足”或“流轉過(guò)度”的問(wèn)題，村組集體的介入將進(jìn)一步加大這種功效，同時(shí)也加劇上述問(wèn)題。土地“流轉不足”說(shuō)明土地的反細碎化工作還具有進(jìn)一步改善的空間，而土地“流轉過(guò)度”則說(shuō)明了反土地細碎化的工作脫離了目前的農村實(shí)際，背離了在村農民的現行利益。

（二）土地整治——工程技術(shù)的反土地細碎化

土地整治體現了人類(lèi)對自然的認識和改造，該項工作早在3000多年前便已經(jīng)在我國出現。隨著(zhù)認識的不斷深化，土地整治的內涵也越來(lái)越豐富，功能越來(lái)越完善。土地整治是指“對宜農未利用土地進(jìn)行開(kāi)墾，對田、水、路、林、村實(shí)行綜合整治，對廢棄工礦區等歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地進(jìn)行恢復利用，以提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，優(yōu)化土地利用結構，提高土地利用率，改善農業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)”。

1.土地整治的模式和功能

鹿心社（2002）歸納了我國土地整理的七種類(lèi)型。其中，農地整治是當前我國土地整治的主體，包括農用地整治和集體建設用地整治（田孟，2014）。從工程技術(shù)和整治目標的角度看，農用地整治可分為新增耕地節地型、產(chǎn)業(yè)重構配套型和景觀(guān)生態(tài)聯(lián)合型三種模式；集體建設用地整治可以分為居民點(diǎn)復墾模式、新型社區重建模式和城鄉建設用地掛鉤模式三種模式（張仕超，2014）。

盡管Wu 等基于227份農戶(hù)問(wèn)卷調查數據的計量分析發(fā)現，中國農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)中的土地整理對農地細碎化的減輕沒(méi)有任何影響，但呂曉等（2011）以該研究樣本量太小為由，質(zhì)疑他們這個(gè)結論的代表性?？傮w上看，土地整治有助于克服土地細碎化，已經(jīng)被大量的研究所證實(shí)，成為了一個(gè)基本的學(xué)術(shù)和政策共識。

在土地整治過(guò)程中，村組集體往往需要發(fā)揮十分重要的作用和功能。土地整治需要與農民打交道，而且其根本目標是為了滿(mǎn)足農民從事農業(yè)生產(chǎn)的需要，因此，土地整治的農民參與不僅是一個(gè)主觀(guān)愿望，而且也是一個(gè)客觀(guān)的要求。從土地整治規劃的編制和申報，到土地整治項目的實(shí)施和監管，再到土地整治后的土地權屬調整和資源配置，再到土地整治后的農田水利基礎設施的后續維護和管理等等，每個(gè)環(huán)節都缺少不了農民的參與。一旦缺少農民的參與，土地整治的效果將不可避免地大大折扣。但是，不同的農民對于農業(yè)生產(chǎn)的需要具有不同的偏好，因此，土地整治工作需要對這些需求偏好進(jìn)行適當地歸類(lèi)和篩選，有針對性地回應乃至解決農民需要。但這是需要成本的。在實(shí)際操作層面，村民參與的主要渠道就是通過(guò)“委托”村組集體，或者在村組集體的領(lǐng)導下成立相應的農民自主組織（比如農民耕地保護協(xié)會(huì )、監督委員會(huì )等等）的方式匯集、整理、表達自己的需求偏好，并對土地工程的實(shí)施進(jìn)行積極的質(zhì)量和工期監督。這不僅大大降低了土地整治中獲取農民需求偏好的成本，也降低了施工監管的成本，有助于土地整治工作更加順利地實(shí)施，整治效果能夠更加充分的發(fā)揮。

2.土地整治的問(wèn)題及其改進(jìn)

但是，土地整治工作確實(shí)也存在問(wèn)題。當前，由國土資源部主導的以“項目”為手段推進(jìn)的土地整治工作，缺乏統籌、合作和協(xié)調，注重以增加耕地為目標，偏重采用工程技術(shù)手段改變土地物理形態(tài)和土壤結構，不僅忽視了農民地權的整合和地塊的調整或置換，也忽視了農民單位耕作面積的規模擴大，從而造成了土地整治未能充分發(fā)揮其應有的貢獻。

之所以出現這種問(wèn)題，高向軍等（2011）認為，是因為當前農村土地整治工作缺乏統一的規范性政策和措施，部門(mén)間合作不夠；土地綜合整治與村級規劃滯后之間存在矛盾；融資渠道單一，農民缺乏資金激勵；績(jì)效考核機制尚未建立，責任落實(shí)不明確；對農民意愿重視不夠，農民參與性不足；土地上的收益分配不明確等。

就如何改進(jìn)，王軍（2011）、鄖文聚等（2011）提出，土地整治應加強生態(tài)景觀(guān)理論、方法和技術(shù)的支持-。而劉彥隨（2011）則建議“把農村土地整治上升為國家戰略”的基礎上提出，目前推進(jìn)土地整治應與新農村建設相結合，以空心村的整治為重點(diǎn)和核心。吳次芳等（2011）則從更加抽象的角度提出，土地整治的理論視野應從實(shí)體形態(tài)到功能系統，理性范式包括工具、價(jià)值和交換理性，工程定位應從項目區到生態(tài)農場(chǎng)，戰略路徑應從應急目標到系統方案。

張鳳榮等（2009）認為，土地整治不僅是技術(shù)工程問(wèn)題，還涉及到土地利用空間、土地權屬和土地利益的重新配置，做好地塊調整是發(fā)揮土地整治項目最大效益的重要環(huán)節。余彪（2014）從政治學(xué)視角極具啟發(fā)地提出，在現行土地整治工程技術(shù)條件一定的情況下，以解決大農業(yè)與小農戶(hù)之間對接的“農業(yè)治理”是影響農地整治績(jì)效的關(guān)鍵因素。他在評估了現行以村組和合作社為單位的兩種組織農地整治模式的績(jì)效及其問(wèn)題后認為，“除了加強項目管理和改進(jìn)工程技術(shù)，最重要的就是要探索尋找一種治理農業(yè)的新的長(cháng)效模式”。

總之，土地整治能夠在一定層面消除那些導致土地細碎化的不合理因素，促成土地適度成規模。但土地整治也面臨很多現實(shí)問(wèn)題，政策實(shí)施的宏觀(guān)行政權力碎片化、項目運作模式的不成熟和理論指向的不明確、項目管理體制的不健全、農民參與機制的缺失等等，均造成了土地整治工作的效益損失，影響了反土地細碎化目標的有效實(shí)現。

三、反土地細碎化的新思維

受既有研究的啟發(fā)，我們提出反土地細碎化的新思路，即引入“治理”的視角，通過(guò)加強鄉村基層組織建設，讓集體組織在村民自治制度的約束下組織農民調整土地，以實(shí)現促進(jìn)土地適度規模，增加耕地質(zhì)量和數量，方便農民從事耕作和日常生活的總體目標。

需要特別提出的是，新思路并不是對以土地流轉或（和）土地整治的傳統思路的反對，而是對它們的有力補充。實(shí)際上，土地調整本來(lái)就是土地整治的應有之義，但由于難以與小農對接，當前土地整治的注意力大都集中在技術(shù)層面，嚴重缺乏鄉村治理的視野。

（一）土地細碎化問(wèn)題的實(shí)質(zhì)

農地細碎化表面上是地塊的細碎化，實(shí)質(zhì)則是農地產(chǎn)權的細碎化。前已述及，造成當前這種細碎化的初始原因是改革開(kāi)放后農村土地初始配置的強公平性訴求。土地使用權在最初的分配是按照人口，根據土地的肥瘦、遠近、地力、產(chǎn)出、水利、交通等多種因素的考慮下細分的。后來(lái)，歷次的農村集體土地內部“小調整”都不約而同地貫徹了這個(gè)基本原則，從而導致了農村土地進(jìn)一步細碎化。更重要的是，農村土地承包法的出臺和中央近年來(lái)不斷地強調要賦予農民長(cháng)期、穩定而又有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權的政策基調，從制度和法律層面鎖定了土地細碎化格局。就目前看，無(wú)論是通過(guò)土地流轉，還是土地整治，都未能有效地撼動(dòng)農地被牢固地鎖定在細碎化這一既定狀態(tài)。

因此，當前反土地細碎化的關(guān)鍵是要適當地整合農村細碎的產(chǎn)權，調整農民與土地及農民與農民的關(guān)系。土地流轉和土地整治均或深或淺地觸碰到了這個(gè)問(wèn)題，但是一碰到這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)內核時(shí)，就往往無(wú)可奈何。比如，“釘子戶(hù)”的存在，既可以在農地市場(chǎng)上產(chǎn)生“反公地悲劇”，也可以讓土地整治退縮到單純以工程技術(shù)手段改造土地物理屬性，而根本不能觸及對土地產(chǎn)權關(guān)系的重新配置這一深層次的問(wèn)題，從而極大地削弱了土地流轉和土地整治對反土地細碎化的效益。反土地細碎化的工作，需要在市場(chǎng)機制和工程技術(shù)手段之外，尋找更多的新元素，以更好地實(shí)現這一目標。

（二）基層組織的作用既重要又獨特

有助于反土地細碎化的新元素不可能兀然出現，而必須要在歷史和現有的經(jīng)驗中去發(fā)掘。一個(gè)不容忽視的現象是，在土地流轉和土地整治中，鄉村基層組織發(fā)揮了重要作用。

（1）首先，基層組織在土地流轉中發(fā)揮重要作用。外來(lái)的大戶(hù)、企業(yè)、工商資本等要到農村進(jìn)行流轉土地，若是沒(méi)有當地鄉村基層組織作為中介，將存在巨大的交易成本和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險。面對眾多的細小而分散的小農，不僅締結契約的成本很高，而且履行契約的成本也很高。一方面，農民并不了解這些外來(lái)企業(yè)，因此總是需要基層組織出面，他們才可能會(huì )愿意將土地流轉出來(lái)。一旦企業(yè)違約，農民往往不會(huì )去找企業(yè)，而是找基層組織解決問(wèn)題。另一方面，那些外來(lái)企業(yè)實(shí)際上也并不清楚農民的情況，他們也需要基層組織的幫助，才能到農村流轉土地。一旦農民違約，他們往往也是直接去找進(jìn)基層組織，而不會(huì )去找千家萬(wàn)戶(hù)的農民追究責任。因此，沒(méi)有基層組織，土地流轉雙方對接的難度將大大增加。

（2）其次，基層組織在土地整治中也發(fā)揮了極其重要的作用。在實(shí)際工作中，小規模的土地整治往往需要鄉鎮進(jìn)行統籌協(xié)調，而大規模的土地整治甚至需要區縣進(jìn)行綜合統籌。這就涉及到眾多小農家庭和眾多農村基層組織單元。土地整治不可能直接與小規模單位相對接。在“三級所有、隊為基礎”的制度遺產(chǎn)下，村組集體在土地整治中，起到了不可替代作用。上級需要基層組織宣傳、動(dòng)員和實(shí)施，而農民則需要基層組織表達意愿和需求偏好。因此，沒(méi)有村組集體的協(xié)助，土地整治工作就是盲目的，專(zhuān)家意志替代農民意見(jiàn)，盡管可以確保土地整治項目順利通過(guò)驗收，但在驗收之后，卻可能因為沒(méi)有根本性地解決農民的需要而面臨被農民拋棄，更有甚者由于破壞了原有的農村水利設施而傷害到了農民的切身利益。

總之，基層組織具有十分獨特而又重要的作用。這種獨特性和重要性是建立在三個(gè)合法性基礎之上的：第一，基層組織建立在鄉村熟人或“半熟人社會(huì )”的基礎之上，具有社會(huì )層面的合法性；第二，基層組織是在社會(huì )主義革命和建設中建立起來(lái)的，具有歷史層面的合法性。第三，基層組織建立在土地集體所有制和村民自治制度的基礎之上，具有政治層面的合法性。這種具有三重合法性的基層組織，在與農民具體打交道的過(guò)程中，具有區別于其他任何組織的比較優(yōu)勢，能夠節約出巨大的交易成本，從而增強土地流轉和土地整治的效率。

本來(lái)，基層組織還可以在反土地細碎化上起到更加直接和重要的作用。但由于現行有關(guān)法律和政策導向的束縛，使得基層組織的作用不僅沒(méi)有得到發(fā)揮，反而自身都不斷地面臨著(zhù)合法性危機。就土地層面來(lái)說(shuō)，土地承包法的相關(guān)條款和我國現行的農村政策相應的基調，十分不利于基層組織發(fā)揮其應有的積極作用。

（三）重新認識土地調整

眾所周知，我國的農村改革，最終確立了以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”為基礎、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這種雙層經(jīng)營(yíng)體制包含兩個(gè)層次：一是家庭的分散經(jīng)營(yíng)，二是集體經(jīng)濟組織的統一經(jīng)營(yíng)。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，就是以家庭經(jīng)營(yíng)為主體，集體組織主要解決農民單家獨戶(hù)辦不好、不好辦或辦起來(lái)不經(jīng)濟的公共事務(wù)，比如農田水利基礎設施建設等等?！巴恋卣{整”就是這樣一件集體內部的公共事務(wù)。

1.兩種類(lèi)型的土地調整

農地調整分兩種類(lèi)型，即“小調整”和“大調整”。小調整的周期短，范圍小，增人增地，減人減地，不增不減就不動(dòng)，屬于微調。大調整的周期長(cháng)，范圍大，不管增人減人，全部收回重新分配，即歸攏重分，稱(chēng)為大調。

2.土地調整存在的問(wèn)題

小調整有兩個(gè)突出問(wèn)題：一是應該退田的農戶(hù)，往往退出來(lái)的都是自己最差的田，比如距離很遠、灌溉不便、太陽(yáng)照射時(shí)間短、邊邊角角、產(chǎn)量不高等等，所以應該進(jìn)田的農民往往會(huì )對此很不滿(mǎn)，容易引起糾紛。二是由于當時(shí)人口在不斷地增加，人口減少量往往趕不上人口增加量，退田的人少，進(jìn)田的人多，所以就會(huì )出現排隊等田的現象。于是，就可能出現村組干部徇私舞弊行為，比如讓有關(guān)系的人插隊分田。為了避免這種現象，有些地方就要求由排隊的人平分退出來(lái)的田，這樣每個(gè)人實(shí)際分到的田實(shí)際上是小于他所應該分到的一個(gè)人的土地。土地因此就會(huì )越來(lái)越細碎化。

大調整也存在問(wèn)題。一是有些農民將自己的承包地進(jìn)行投資，比如栽樹(shù)木、挖成魚(yú)池等等。這樣的話(huà)，大調整時(shí)收回他的土地，就會(huì )造成這些農民的投資利益受損。農民考慮到這種情況，往往就可能對土地沒(méi)有長(cháng)遠預期，不會(huì )愛(ài)惜土地，不會(huì )進(jìn)行改善農地質(zhì)量的長(cháng)期投資。二是由于當時(shí)農村人口還在增加，集體人均土地面積其實(shí)是在不斷地下降的。如果土地之間的差別沒(méi)有得到彌合，土地質(zhì)量不能夠得到有效的改善的話(huà)，土地的每一次大調整，都有可能因為要顧及社區內部的公平原則，而不斷地將土地進(jìn)行細分，從而造成土地越來(lái)越細碎化。三是在大調整中，同樣可能存在村組干部以權謀私，損害農民利益的行為。

3.正確認識土地調整的正功能

雖然小調整和大調整都存在問(wèn)題，但也有積極作用。小調整能夠比較精細、靈活地調配集體組織內部的土地資源，確保了集體組織成員之間的公平。而大調整則不僅是在一個(gè)更大的層面上確保了集體內部土地資源的公平分配。而更重要的是，通過(guò)土地大調整，能夠實(shí)現改善農業(yè)生產(chǎn)條件，改善農村生活，便利農民從事農業(yè)生產(chǎn)等多重目標。

其實(shí)，大調整所要解決的首要問(wèn)題，并不是公平問(wèn)題，而是效率問(wèn)題。實(shí)際上，僅憑小調整其實(shí)就足解決集體土地隨人口變動(dòng)所導致的差別了。但諸如學(xué)校、醫務(wù)室、道路、農田水利基礎設施等對農村和農業(yè)具有舉足輕重作用的建設，卻不僅是一家一戶(hù)能夠單獨辦的事情，而且這些事情大都需要占用土地。由于小調整解決不了這些因公共建設所導致的占地問(wèn)題，因此便需要通過(guò)大調整來(lái)解決——這正是集體組織發(fā)揮“統”的功能的表現，被李昌平（2012）形象地稱(chēng)之為“村社共同體內部的結平衡賬機制”。

4.土地調整并不必然導致土地細碎化

當地力差異較大，且分布不集中時(shí)，由于人口不斷增長(cháng)，基于公平原則進(jìn)行土地調整，不可避免地會(huì )導致土地越來(lái)越細碎化。但一旦上述約束條件改變，土地調整就可能不會(huì )導致土地細碎化，反而可能有助于反土地細碎化。

（1）第一、農民收入模式發(fā)生了變化。打工經(jīng)濟的興起改變了農民家計收入模式。農民有農業(yè)和非農業(yè)兩種收入。其中，農業(yè)收入解決溫飽，非農業(yè)收入追求致富。農業(yè)相對來(lái)說(shuō)退居次要位置，大量青壯年勞動(dòng)力離農，留在家里務(wù)農的主要是老人和婦女——他們最需要的是降低農業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)強度。利用社會(huì )化的服務(wù)體系能夠降低勞動(dòng)強度，但前提是土地要成規模。因此，這些在家務(wù)農的人對土地成規模的訴求要強于對土地絕對平均分配的需求。

（2）第二，且更為重要的是，隨著(zhù)生產(chǎn)技術(shù)的不斷提高，自然因素對土地質(zhì)量的重要性越來(lái)越低。土地的肥瘦、遠近等方面的差異都可以通過(guò)使用化肥、修路等人為努力進(jìn)行替代或直接解決。因此，農民更加重視的是如何讓現代生產(chǎn)力進(jìn)入農地，以減少人工成本、縮短勞動(dòng)時(shí)間和降低勞動(dòng)強度，這就必然要求土地有一定規模。

也就是說(shuō)，之前因土地調整導致土地細碎化的客觀(guān)條件（自然因素和人口因素）已經(jīng)發(fā)生巨大變化，這時(shí)土地調整并不必然就會(huì )導致土地的細碎化。穩定的土地將要周期性調整的預期，同樣能夠增加農民對于地權認知的穩定性，而且還有利于集體功能的實(shí)現，從而綜合性地促進(jìn)農村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的開(kāi)展。

實(shí)地調查中，由于農民普遍受土地細碎化之苦，普遍有強烈的調整土地的訴求。這對于那些在家真正從事農業(yè)生產(chǎn)的農民（耕者）來(lái)說(shuō)尤其強烈。廣西富川縣的農民說(shuō)：“國家不能只給我們錢(qián)，還要給我們權”，湖北公安縣的農民說(shuō)“國家不能只給錢(qián)給物，還要給點(diǎn)權”。農民這里所說(shuō)的這個(gè)“權”，并非“所有權”，乃是“調地權”。賀雪峰等（2010）認為，“給村社集體一定的調整土地利益分配的權利是一件造福農民的基礎工程，也應該是我國未來(lái)農地制度的必然選擇”。實(shí)際上，在很多地方，農民的這種訴求已經(jīng)轉化成為行動(dòng)。比如，土地確權中成都市的“起點(diǎn)公平”，廣西崇左、河南民權、河南商丘、新疆瑪納斯的“大塊并小塊，多塊變一塊”等，客觀(guān)上都進(jìn)行了土地調整，農民參與熱情很高。

（四）土地調整引發(fā)風(fēng)險的可能性很小

有種觀(guān)點(diǎn)認為，鄉村精英可能會(huì )利用調整土地的機會(huì )，損害農民權益?？陀^(guān)地說(shuō)，這樣的疑慮并非無(wú)中生有，而是有深刻的歷史教訓。上個(gè)世紀90年代中后期，基層組織蛻變?yōu)椤班l村利益共同體”，成為了農民負擔不斷加重的關(guān)鍵，并最終迫使中央下定決心，徹底取消了延續幾千年的“皇糧國稅”體制。

盡管存在這樣的風(fēng)險，但筆者認為，有兩個(gè)非常有利的條件，可以有效地降低風(fēng)險，使土地調整不會(huì )走向損害農民利益的道路上去。

（1）首先，農業(yè)稅的取消大大減輕了基層組織的負擔，改變了鄉村關(guān)系，使集體有可能變成農民的真正代表?；鶎咏M織變質(zhì)并不是基層干部個(gè)人有多壞，而是多種因素導致的結果。其中，基層組織在壓力型體制下需要向農民提取資源是一個(gè)非常重要的背景。當前，基層組織不再向農民收取稅費，而主要承擔向農民分配國家資源的任務(wù)。因此，損害農民利益的可能性大大降低了。且由于鄉鎮也不再需要村組幫助完成任務(wù)，因此可以落實(shí)對于村組干部的監督之責。

（2）其次，人口流動(dòng)、法律下鄉、村民自治制度等，使農民的村莊參與能力和意愿大大增加。由于基礎教育的普及，電視和法制的下鄉，以及持續了十多年的城鄉流動(dòng)等，擴寬了農民眼界，深刻改變了農民的思想觀(guān)念和村莊的精英結構，也增強了農民個(gè)人能力。而且，由于網(wǎng)絡(luò )、手機的普及和低成本進(jìn)入性，建立多樣化的監督體系已經(jīng)不是難題。我國農村基層民主制度已經(jīng)實(shí)行了近30年，積累了豐富的經(jīng)驗，也啟蒙和教育了廣大農民群眾。從這個(gè)意義上說(shuō)，進(jìn)一步加強和鞏固村民自治制度，將能夠對村莊精英造成強大的內在約束。

從上述兩個(gè)客觀(guān)條件來(lái)看，目前啟動(dòng)集體土地調整，造成系統性問(wèn)題的風(fēng)險其實(shí)是很小的。關(guān)鍵在于，一要明確鄉村關(guān)系，相信村民可以實(shí)現自我管理、自我教育和自我服務(wù)。二要坐實(shí)村民自治制度，真正讓農民參與村莊公共事務(wù)。這需要國家為村莊輸入必要的公共資源和政策，調動(dòng)農民參與的積極性。土地調整就是一個(gè)具有公共性的政策，只要允許進(jìn)行，必然能夠極大地調動(dòng)農民的參與熱情，進(jìn)而將村民自治推向新的高潮。

四、小結

本文梳理了當前學(xué)術(shù)界對于土地細碎化的內涵、原因及其功能評價(jià)等方面的研究成果，并就當前兩種主要的反土地細碎化思路——即基于市場(chǎng)機制的“土地流轉”和基于工程技術(shù)手段的“土地整治”——進(jìn)行了介紹和歸納，同時(shí)也指出了這兩種思路在具體實(shí)踐中出現的和可能存在的問(wèn)題，并揭示了其背后的機制和原因。本文廓清了學(xué)術(shù)界對于農村土地調整工作的認識誤區；介紹了土地調整的類(lèi)型及其各自發(fā)揮的功能和價(jià)值；并從我國農業(yè)生產(chǎn)的客觀(guān)約束條件已經(jīng)出現重大改變的角度，提出了農村土地調整對于農業(yè)生產(chǎn)和農民生活的正功能越來(lái)越重要的觀(guān)點(diǎn)。進(jìn)而，本文還就土地調整可能造成的風(fēng)險提出了一些看法和應對之策。

受上述兩種反土地細碎化思路的實(shí)踐經(jīng)驗和既有的學(xué)術(shù)研究成果的啟發(fā)，我們提出了通過(guò)加強基層組織建設、重新啟動(dòng)農村土地調整工作的思路，并認為這是一種能夠有效促進(jìn)農村土地適度規?；拇胧?。具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾個(gè)方面：首先，在《土地承包法》的解釋方面，應該注重穩定承包制度而不是穩定具體的承包地塊?，F行確權工作也宜推行“確權不確地”的方式為主展開(kāi)。其次，是要逐漸將農村土地的調整權歸還給村組集體，由村組集體通過(guò)村民自治的方式自主決定土地調整還是不調整，以及如何調整等等。第三，地方政府的主要責任是要對這種集體決定的出臺方式和內容進(jìn)行審查，審查的重點(diǎn)在于村莊土地整體工作是否違背了村民自治的基本原則和國家的相關(guān)規劃等。第四，是要通過(guò)政府財政資源供給作為基本的物質(zhì)保障，在農村逐步培育更加多元化的農民組織并引入社會(huì )組織積極參與村莊公共事務(wù)，并努力創(chuàng )造出更加多樣化的參與機制。比如，可以通過(guò)引入地方媒體介入到村莊土地調整工作乃至其他公共事務(wù)中來(lái)，這既宣傳了該項政策，增加了農民的政策知曉度，又增加了這項工作的透明度，將在一定程度上對村組集體精英謀取私利的傾向進(jìn)行制約。

總之，我們以為，當前阻礙我國農村土地實(shí)現調整的核心是思想上的障礙和既有的政策路徑依賴(lài)。就這個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步解放思想，大膽進(jìn)行思想實(shí)驗，并進(jìn)行廣泛而又深入的實(shí)地調研?？偟膩?lái)看，農村土地相關(guān)政策的制定和出臺，應該站在目前還在家里耕種農田的農戶(hù)的角度，而不是站在抽象的其實(shí)已經(jīng)高度分化了的“農民”的角度，應該注重調動(dòng)農民在生產(chǎn)方面的積極性，而不是調動(dòng)農民憑借其所擁有的土地權利通過(guò)“地租”機制來(lái)變相地壓縮耕者農業(yè)收益空間的積極性，也即不宜過(guò)多地提倡增加農民的土地“財產(chǎn)性”收入等。

實(shí)際上，以便利真正農作為目標的土地調整，不僅符合目前在家種地的農民（“耕者”）的現實(shí)需要，也符合那些目前暫時(shí)還在城市務(wù)工但終究要回到農村的絕大多數農民的長(cháng)遠利益。穩定的村社內部定期調整土地的制度同樣能夠給他們穩定的預期和安全感。同時(shí)，作為一項公共事務(wù)，土地調整還能夠調動(dòng)農民參與村莊事務(wù)的積極性，有助于加強基層組織建設，夯實(shí)村民自治制度。歸根結底，基層組織嚴重被削弱，是當前各種三農政策走偏、甚至走向其反面的關(guān)鍵因素。通過(guò)以土地調整等方式來(lái)加強基層組織的建設，將能夠搭建一個(gè)讓眾多且分散的小農與國家資源、政策或市場(chǎng)相對接的有效平臺，使其表達出農民群體特殊的需求偏好，滿(mǎn)足其實(shí)際訴求和愿望。而且，有了這樣一個(gè)平臺，客觀(guān)上也將能夠更好地、也更加切合實(shí)際地推進(jìn)當前的土地流轉和土地整治等相關(guān)工作。

因此，我們建議，有關(guān)部門(mén)可以及時(shí)總結各地相關(guān)經(jīng)驗，并在局部范圍內確立試點(diǎn)，大膽創(chuàng )新，先行先試，以觀(guān)其效。