劉立峰 國家發(fā)改委宏觀(guān)經(jīng)濟研究院研究員

中國的地方政府創(chuàng )新性的投融資活動(dòng)及其對城鎮化和工業(yè)化產(chǎn)生的巨大影響，對現有的社會(huì )學(xué)理論提出了挑戰。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府愿意嘗試和學(xué)習新事物，注重戰略目標和規劃的制定，敏銳捕捉突如其來(lái)的機會(huì )，直面不確定性的風(fēng)險挑戰；與此同時(shí)，中央政府給予地方政府一定的靈活發(fā)揮的空間，實(shí)施漸進(jìn)改革、增量改革、試點(diǎn)推廣、先行先試的策略，鼓勵地方政府之間的競爭，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗。

到2014年，我國廣東和福建的人均GDP首次突破了1萬(wàn)美元大關(guān)。再加上原來(lái)的北京、天津、上海、浙江、江蘇、內蒙古，全國已有8個(gè)省份人均GDP超過(guò)1萬(wàn)美元。2013年，全國經(jīng)濟總量前30個(gè)的城市中，只有重慶等4個(gè)城市人均GDP低于1萬(wàn)美元。從經(jīng)濟總量看，廣東省2014年GDP達到6．78萬(wàn)億元，江蘇省以6．51萬(wàn)億元緊隨其后，排名第三的山東省GDP達到5．94萬(wàn)億元，距離突破6萬(wàn)億元也只有一步之遙。這三個(gè)省區的經(jīng)濟規模均可以排在當年世界各國的第16位。地方經(jīng)濟發(fā)展是我國經(jīng)濟發(fā)展的有機組成部分，地方經(jīng)濟發(fā)展動(dòng)力同樣推動(dòng)我國整體經(jīng)濟不斷向更高水平邁進(jìn)。

地方政府是比一般市場(chǎng)主體能量更強大的經(jīng)濟體

2011年，我參加國家發(fā)改委宏觀(guān)院與斯坦福大學(xué)亞太經(jīng)濟研究中心的合作交流，兩位美國大學(xué)教授預測中國經(jīng)濟在2012—2013年會(huì )降到5％以下。我在會(huì )上提出，中國有300多個(gè)地級市、2800多個(gè)縣、4萬(wàn)多個(gè)鄉鎮，這些地方政府是比一般市場(chǎng)主體能量更強大的經(jīng)濟體。地方政府不僅是經(jīng)濟社會(huì )的管理者，也是投資環(huán)境的建設者，更是經(jīng)濟的直接參與者，市場(chǎng)主體的投融資活動(dòng)往往是在地方政府的推動(dòng)下進(jìn)行的，許多在其他國家看來(lái)不可能實(shí)現的投資項目，在中國的地方政府支持下卻能夠順利地建成并發(fā)揮效益。除人口紅利、改革紅利、全球化紅利以外，地方政府競爭紅利也是支撐中國經(jīng)濟長(cháng)期高速增長(cháng)的重要因素。

2010年7月，富士康正式簽約入駐鄭州航空港區；2011年3月，第一條手機生產(chǎn)線(xiàn)正式投產(chǎn)。在過(guò)去的3年中，全球iPhone的3／4來(lái)自鄭州航空港區。要知道，富士康科技園的基礎設施、廠(chǎng)房甚至員工宿舍投資均來(lái)自于地方政府，資金額甚至占總投資的一半左右。近幾年，重慶按照“整機＋配套”垂直整合發(fā)展模式，相繼引進(jìn)了惠普、宏碁、華碩、富士康等電腦巨頭，形成龐大的電腦產(chǎn)業(yè)集群。目前，全球四臺筆記本電腦中有一臺是“重慶造”。重慶政府也在基礎設施和園區建設上投入了巨資，保證了企業(yè)的物流成本不會(huì )高于沿海地區。有人認為這些都不是地方政府該干的，是過(guò)度干預市場(chǎng)，但是，這可能正是中國經(jīng)濟發(fā)展的特色所在，我們很難用單一標準評價(jià)地方政府的行為。

未來(lái)地方政府投資公司仍然可能是公共性投資的重要主體

地方政府是我國投融資體制機制創(chuàng )新的最主要的動(dòng)力源。在單一制的中央集權國家，地方政府的權力受到中央政府的嚴格限制。在我國，土地、財稅、金融等重要領(lǐng)域的管理權均高度集中在中央政府，體制改革也是自上而下的，地方政府可以操作的空間很小，因此，地方政府不得不在夾縫中求得生存和發(fā)展，因此地方政府融資平臺應運而生。正如中國人民銀行官員所述，“不能不說(shuō)，地方融資平臺是地方政府天才般的創(chuàng )造，這是在市政債等‘正門(mén)’不開(kāi)情況下，地方政府創(chuàng )造出的一條路。相當于地方政府把一個(gè)小窗戶(hù)弄成一扇門(mén)?！北M管當前融資平臺也面臨著(zhù)轉型發(fā)展的重要任務(wù)，但是，未來(lái)地方政府投資公司仍然可能是公共性投資的重要主體。

許多西方國家經(jīng)濟學(xué)家認為，地租應作為政府收入的一個(gè)來(lái)源由政府保留。如果按市場(chǎng)價(jià)格將土地等公共資產(chǎn)租給企業(yè)家，而不是賣(mài)掉或直接送掉，社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟就能更加良好地運行。我們在東南亞的泰國、印尼等國考察時(shí)發(fā)現，這些國家的地方政府也想搞產(chǎn)業(yè)園區，但是，建設產(chǎn)業(yè)園區又是一件非常困難的事情。因為城鄉土地都是私人的，地方政府必須按照市場(chǎng)價(jià)格從私人手中拿地；而地方政府手中缺少必要的公共資源可以出租或出售，也就沒(méi)有資金進(jìn)行園區的基礎設施建設。因此，東南亞國家的產(chǎn)業(yè)集聚和集群發(fā)展就非常困難。而在中國，土地的公有制保障了地方政府在擁有土地資源的同時(shí)擁有了資本性投資資金渠道，地方政府可以通過(guò)土地批租和抵押貸款獲得城鎮化和工業(yè)化發(fā)展的資金。

要把政府活動(dòng)限制在應有的范圍內

與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟國家相比，我國地方政府投資決策的一個(gè)重要特征就是效率高。在國外，公共項目可能環(huán)評都未做完，而在國內早已經(jīng)建成使用了。在金融危機爆發(fā)后的20國峰會(huì )上，印度總理辛格在分析中國為什么能快速、準確、高效地激活經(jīng)濟時(shí)說(shuō)，中國與我們的社會(huì )制度不同，他們的決策效率往往非常高，這就是中國成功的原因。但是，問(wèn)題在于，一旦過(guò)分強調效率，就必然要加強權威，這樣就可能損害個(gè)人的權利。從上海、深圳等城市磁懸浮項目受到沿線(xiàn)公眾反對而被長(cháng)期擱置的情況可以看出，那種只顧行政效率、只求雷厲風(fēng)行的政府投資決策方式已經(jīng)走到了盡頭。讓民眾和專(zhuān)家充分參與，求得決策與民意的契合，才可能令決策暢行無(wú)阻。

地方政府應該明白，老百姓把30%—40%的收入交給了你，把土地等公共資源的處置和收益權交給了你，你擁有比其他國家地方政府更強大的權利和更優(yōu)越的條件，你就必須提供出“性?xún)r(jià)比”更高的公共產(chǎn)品與服務(wù)，不斷完善地區經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展環(huán)境，而不是拿著(zhù)納稅人的錢(qián)搞形象工程和尋租腐敗。依靠自上而下的晉升激勵和預算約束機制來(lái)規范地方政府行為是沒(méi)有出路的。就像新自由主義代表人物米爾頓·弗里德曼所說(shuō)，“要把政府活動(dòng)限制在應有的范圍內，使政府成為我們的仆人而不讓它變成我們的主人?！笔裁词堑胤秸畱撟龅?、必須做的，什么是政府不能做的、不許做的，要有明顯的法律約定和社會(huì )監督。

2015年3月，民生證券研究院的報告指出，34個(gè)省市區地方政府推出的總額約1．6萬(wàn)億元的PPP項目，實(shí)際簽約落地的卻只有13％，民間資本的積極性不高。而在PPP應用最為成熟的英國，采用PPP模式的項目投資也只有公共項目的20％。PPP對我國的新型城鎮化發(fā)展具有重大意義，發(fā)展空間仍然較大，但也不能過(guò)分夸大PPP的作用。在融資成本、項目低收益和政策方面高度不確定性的多重約束之下，PPP項目對社會(huì )資本的吸引力不夠。PPP只是平滑了當期的財政支出壓力，但是，不能從總量上降低政府支出和債務(wù)規模。就地方政府來(lái)講，需要綜合考慮采取PPP模式是否真正物有所值，政府中長(cháng)期財力承受能力如何，以及項目對提升公共服務(wù)效率的作用，把握好PPP實(shí)施節奏，不能一哄而上。

需要建立完善的地方財政重建機制

債務(wù)負擔不斷增大仍然是地方政府投融資需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，這關(guān)系到地方政府投融資的可持續性。盡管從總體看，地方政府債務(wù)相對規模仍在安全線(xiàn)以?xún)?，但是，點(diǎn)狀或局部的風(fēng)險因素卻不容忽視，也會(huì )直接引起債務(wù)市場(chǎng)的恐慌。如果中央監管部門(mén)卡住了地方政府利用土地資源融資，以及其他市場(chǎng)融資渠道，則不單是增量融資問(wèn)題，而且已有的存量債務(wù)也會(huì )出現問(wèn)題。用規范的地方債發(fā)行置換以往的短期債務(wù)是一個(gè)好辦法，但是，如何滿(mǎn)足不斷增長(cháng)的地方政府債務(wù)資金需求，現有債券市場(chǎng)能否承受、是否接受，仍然存在很多不確定性。因此，在允許地方政府發(fā)債的同時(shí)，允許其向銀行直接借款，也是可以接受的融資方式。作為單一制的國家，地方自治程度很低，地方政府破產(chǎn)的可能性較低，但是，需要建立完善的地方財政重建機制。

中國猶如一只“黑天鵝”，對現有的社會(huì )學(xué)理論提出了挑戰。執政黨主導經(jīng)濟的彈性體制，加上一個(gè)快速增長(cháng)的、具有國際競爭力的、融入全球分工體系的國民經(jīng)濟，使中國成為一個(gè)重要的、無(wú)法預測的異常案例。中國的地方政府創(chuàng )新性的投融資活動(dòng)及其對城鎮化和工業(yè)化產(chǎn)生的巨大影響，也是一個(gè)“黑天鵝”事件。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府愿意嘗試和學(xué)習新事物，注重戰略目標和規劃的制定，敏銳捕捉突如其來(lái)的機會(huì )，直面不確定性的風(fēng)險挑戰；與此同時(shí)，中央政府給予地方政府一定的靈活發(fā)揮的空間，實(shí)施漸進(jìn)改革、增量改革、試點(diǎn)推廣、先行先試的策略，鼓勵地方政府之間的競爭，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗。因此，我們需要從全新的視角審視中國的地方政府。