髙世楫 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所所長(cháng)

廖毅敏 工信部電信研究院政策經(jīng)濟所

——一個(gè)政府工具的分析框架

黨的十八屆三中全會(huì )提出，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化”。習近平總書(shū)記更進(jìn)一步指出，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系……是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會(huì )各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面?！保暯?，2014）。國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執行能力的集中體現。在全球化、信息化的新時(shí)代背景下推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化，要求我們充分利用信息化手段，構建新的體制機制，實(shí)現各項事務(wù)治理的制度化、規范化、程序化，提高黨領(lǐng)導人民管理國家事務(wù)的能力。在現代國家治理體系的基礎制度建設中，在提高國家治理能力的過(guò)程中，信息化將發(fā)揮不可或缺的重要作用。

完整準確地把握國家治理現代化的內涵與當前的重點(diǎn)

在漢語(yǔ)的語(yǔ)境和中國的文化傳統中，“國家治理”中的治理就是指統治者“治國理政”，國家和政府是唯一主體。在當代西方政治學(xué)和行政管理理論中，“治理”是指由包括政府在內的多種利益主體按照法律規定相互制約、形成社會(huì )秩序的過(guò)程（Bevir, 2012）。在我國的基本國情和基本政治制度下，“國家治理”是指中國共產(chǎn)黨代表和領(lǐng)導人民掌握政權，運行治權的過(guò)程，強調中國共產(chǎn)黨在縱覽全局、統籌各方的格局下，政府、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì )團體、中介組織、人民群眾各方主體共同發(fā)揮作用的治國理政。國家治理體系，就是保障國家有效運行各項制度所構成的制度體系。

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的目標，也是完善中國特色社會(huì )主義制度的實(shí)際內容。改革開(kāi)放以來(lái)，我國政治穩定、經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )和諧、民族團結，開(kāi)創(chuàng )了社會(huì )主義現代化建設事業(yè)的良好局面，這說(shuō)明我國國家治理體系總體上適應了我國國情和發(fā)展要求。同時(shí)，我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展距離人民群眾所期待的，真正實(shí)現現代化，實(shí)現社會(huì )和諧穩定、國家長(cháng)治久安，還需進(jìn)一步完善國家治理體系、提高國家治理能力。推進(jìn)我國國家治理體系現代化，涵蓋了執政黨管理國家的所有制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )、生態(tài)文明和黨的建設等各領(lǐng)域體制機制、法律法規。推進(jìn)國家治理能力現代化，則是基于上述國家制度體系，全面提升管理社會(huì )各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面。

現階段國家治理現代化的重要任務(wù)，應該是全面建設現代國家制度或者完成現代國家構建（State Building），更加有效地發(fā)揮國家和政府在現代國家治理體系中的核心作用。

從政府工具角度看信息化在國家治理現代化中的基礎作用

（一）政府工具：從治理能力視角審視現代國家建設

關(guān)于國家治理和社會(huì )發(fā)展的最新政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)研究表明，在一個(gè)國家的現代化進(jìn)程中，完成現代國家構建或國家建設（State Building）,建立有效國家制度（Effective State）和提高國家的制度能力或國家能力（State Capacity），是一個(gè)國家實(shí)現現代化轉型的前提（胡鞍鋼等，2003；Fukuyama，2004，2011, 2014；Bell & Hindmoor，2009；Micklethwait and Wooldridge，2014）。相對于政治或公共政策，治理只是一種執行，其傳統上應該屬于公共行政的領(lǐng)域。

一種威權政體可能有很好的治理，正如一種民主政體也可能管理不善。這種治理能力是“建制性”（Infrastructural）權力，也就是一個(gè)國家通過(guò)制度而治理整個(gè)社會(huì )的能力，其發(fā)生作用與一個(gè)國家的各種物質(zhì)和制度基礎設施有關(guān)，決定了政府治理的質(zhì)量和成效(Mann, 1993)。

同時(shí)，從政府工具的觀(guān)點(diǎn)來(lái)審視國家治理體系和治理能力，主要可以用四個(gè)方面來(lái)考量分析。一是從程序性角度衡量，韋伯式官僚體制是任何一個(gè)國家政府運行的基礎，幾乎所有的治理活動(dòng)依托于官僚體制下的各種行政程序；二是從能效角度衡量，這種能效通常指向政府的汲取能力、官僚的教育程度和專(zhuān)業(yè)化水平等，也可以分為經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、公共服務(wù)、社會(huì )管理等具體職能；三是從輸出結果來(lái)衡量，良好的程序和強大的政府能力本身并不是目的，我們希望政府能夠提供教育、公共衛生、公共安全以及國防等優(yōu)質(zhì)服務(wù)；四是審視官僚自治的水平，某種意義上，適度的官僚自治能帶來(lái)最優(yōu)的政府治理成效，過(guò)于僵化的授權意味著(zhù)低效，而過(guò)于放縱的授權則走向國家混亂。而在國家和政府充分履行其承擔的各種責任的同時(shí)，要保障民眾權利、約束政府權力，這就必須要求一個(gè)國家有完備的法治基礎。

（二）信息節點(diǎn)：政府在國家治理體系中的核心作用

針對國家治理體系中的政府角色和作用，英國學(xué)者克里斯托弗?胡德（Hood，1983）提出了由信息節點(diǎn)（Nodality）、政府權威（Authority）、公共財富（Treasure）、政府組織（Organization）等四個(gè)政府工具所構成的NATO分析框架，從工具主義的觀(guān)點(diǎn)來(lái)審視政府治理的成效。在胡德的NATO分析框架里，信息節點(diǎn)是最基礎的也是應用最為廣泛的治理工具。他認為，所謂信息節點(diǎn)（Nodality）是指具有處在信息網(wǎng)絡(luò )或社交網(wǎng)絡(luò )（不一定是“正中間”）當中的屬性，政府就是典型的“信息節點(diǎn)”。

與此同時(shí)，政府作為“信息節點(diǎn)”具備有別于其他群體的關(guān)鍵特征，政府信息節點(diǎn)在國家社會(huì )所處的中心位置，是其他組織和個(gè)人所無(wú)法企及的。

首先，政府節點(diǎn)具有法律授予的權威地位，是其他組織和個(gè)人所無(wú)法擁有的。這個(gè)節點(diǎn)能夠正式頒布命令、令行禁止、保障安全、公正裁決，比其他信息節點(diǎn)在獲取和使用信息方面具有優(yōu)勢，其發(fā)布信息的影響力也遠遠超過(guò)其他組織和個(gè)人。特別是出于國家安全的需要，美國等崇尚個(gè)人自由至上的國家，賦予了國家機構以各種方式收集國內外任何個(gè)人各類(lèi)信息的權力，包括通過(guò)非法入侵的方式監聽(tīng)外國首腦電話(huà)（Greenwald, 2013; The Washington Post, 2013）。

其次，政府節點(diǎn)擁有強大的資源和財力作為支撐，是任何組織和個(gè)人難以匹敵的。政府依法獲得汲取能力，通過(guò)稅收等方式動(dòng)員和調動(dòng)社會(huì )資源。中國第六次全國人口普查歷經(jīng)三年，經(jīng)費總預算達到80億元。全球任何國家動(dòng)員資源收集信息的能力，是任何組織和個(gè)人都不容易做到的。雖然Google、Facebook、沃爾瑪等收集了其用戶(hù)、客戶(hù)所產(chǎn)生的巨量信息，但其信息的質(zhì)量和完整性，遠不及政府所收集的信息，此外政府還可以依法強制性獲得這些非政府機構所收集到的信息。

再次，政府節點(diǎn)擁有龐大的組織體系作為后盾，是其他組織所無(wú)法抗衡的。中央和地方各級政府形成的組織網(wǎng)絡(luò )、人員隊伍、機器設備等基礎，決定了這個(gè)信息節點(diǎn)的強大執行能力。在中國，僅第六次全國人口普查就通過(guò)各級政府動(dòng)員了超過(guò)600萬(wàn)普查人員。

此外，如果把社會(huì )治理視為基于授權的政府職能向外延伸的過(guò)程，政府信息節點(diǎn)的作用將得到進(jìn)一步強化和擴展。社會(huì )治理需要政府成為國家——社會(huì )關(guān)系轉型的紐帶，政府的權威通過(guò)授權或委托方式賦予公眾與社會(huì )組織，從而形成以市場(chǎng)機制為基礎、多方參與社會(huì )治理的局面。一方面，需要政府提高回應性，主動(dòng)開(kāi)啟政民雙向溝通渠道，提供公共參與的平臺和所需資源，政府信息節點(diǎn)的作用得到增強。另一方面，社會(huì )組織是社會(huì )治理的重要參與方，也成為承接政府職能向外延伸的重要載體。教育、醫療衛生、社會(huì )福利、扶貧救災等原由政府把持的核心職能向社會(huì )組織讓渡,新型的組織方式和協(xié)同工作進(jìn)一步擴展了政府信息節點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò )。

（三）信息時(shí)代中持續創(chuàng )新、不斷強化的政府信息節點(diǎn)

當前，從電子郵件、互聯(lián)網(wǎng)、視頻監控、移動(dòng)電話(huà)，乃至云計算、大數據等新一代信息通信技術(shù)，日益廣泛應用于政府部門(mén)，電子政務(wù)應用日益成為增強治國理政能力的新手段。尤其是信息技術(shù)降低交易成本的特性，使得信息時(shí)代成為基于信息傳遞、擴散的多元化治理工具，充分發(fā)揮效用的舞臺。

核心業(yè)務(wù)數據庫與基礎信息數據庫進(jìn)一步凸顯了政府獲取信息的能力，儼然成為現代國家治理的新基石。人口、企業(yè)法人等一批重要基礎信息庫，金融、稅收、質(zhì)檢、社保、教育等關(guān)鍵領(lǐng)域核心業(yè)務(wù)數據庫正在發(fā)揮著(zhù)重要作用。例如，金盾工程建成了覆蓋13億人口的國家人口數據庫，各級人口管理數據庫為公安機關(guān)提供1.3億人次查詢(xún)服務(wù)，協(xié)助破案227萬(wàn)起，挽回經(jīng)濟損失40多億元。國家統計局建成了統計信息庫，該數據庫共包含3400多個(gè)指標、320個(gè)分組、105.26萬(wàn)筆數據。國家工商總局已經(jīng)建成了完整的企業(yè)法人數據庫。

財政稅收領(lǐng)域的電子政務(wù)應用不斷增強國家對財富的汲取能力，夯實(shí)了現代國家治理的基礎和制度。信息技術(shù)創(chuàng )新和拓展了納稅服務(wù)的內容和方式，稅務(wù)網(wǎng)站、12366納稅服務(wù)熱線(xiàn)、短信服務(wù)系統等一體化納稅服務(wù)平臺，實(shí)現了網(wǎng)絡(luò )申報和繳稅的全覆蓋，使納稅人能夠更加及時(shí)準確地了解稅法規定，更加方便快捷地辦稅，更加全面有效地享受稅收優(yōu)惠政策。同時(shí)，讓國家政府能夠實(shí)時(shí)掌握稅收工作各方面信息，精確實(shí)施稅收風(fēng)險監控，大幅度提高稅收征管水平。

基于網(wǎng)絡(luò )的多元化平臺不斷擴展政府權威的外延，正打造一個(gè)更可信的國家認同的基礎。在網(wǎng)絡(luò )時(shí)代下，政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、網(wǎng)上聽(tīng)證等多種網(wǎng)絡(luò )方式，更加豐富了政民互動(dòng)、公共參與的便捷渠道。深化信息公開(kāi)已成為打造透明政府、贏(yíng)得公眾信任的現實(shí)選擇，人民的知情權、參與權、表達權和監督權更多地置于陽(yáng)光下，更廣泛地動(dòng)員人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì )事務(wù)成為可能?；ヂ?lián)網(wǎng)已成為政民互動(dòng)、公民參與、監督公權的新窗口，互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信已經(jīng)成為一個(gè)最廣泛、最常見(jiàn)的參政議政場(chǎng)所，網(wǎng)民的輿論能量成為完善決策和監督公權的最好伙伴，網(wǎng)絡(luò )已經(jīng)成為社會(huì )動(dòng)員的沃土，成為知民情、聚民智、匯民意的沃土。

基于業(yè)務(wù)系統的行政創(chuàng )新驅動(dòng)治理能力的現代化，組織整合的協(xié)同政府成為可能。各中央部委通過(guò)電子政務(wù)業(yè)務(wù)系統建設，為促進(jìn)政府職能轉變和增強治理能力發(fā)揮了重要作用。金財、金審、金盾、金保、金質(zhì)、金土、金農等一大批關(guān)鍵電子政務(wù)工程建設，支撐了大量政府核心業(yè)務(wù)的運行，在政府宏觀(guān)調控、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)方面發(fā)揮了不可替代的作用?；谛畔⒌墓蚕泶龠M(jìn)了跨部門(mén)業(yè)務(wù)協(xié)同，將有力推動(dòng)現代整體政府建設。國家圍繞宏觀(guān)調控、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)的需要，積極推進(jìn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，不斷擴大應用領(lǐng)域，特別是在綜合治稅、人口管理、公共服務(wù)、應急管理等方面大大提高了行政效率和服務(wù)水平。

現階段以信息化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的初步考慮

信息化改變了經(jīng)濟社會(huì )的運行方式，也改變了國家治理的方式(Dunleavy et. al, 2008)。特別是，信息化使國民獲得的信息更加全面、及時(shí)，其參與公共治理的能力得到加強，國家與國民之間的互動(dòng)更加密切，這對政府有效響應國民需求提出了挑戰，而這種挑戰將是長(cháng)期性的。

對于處于現代化中期階段的中國，我們當前國家治理所面臨的問(wèn)題有其獨特的歷史性、階段性和文化性特點(diǎn)。從上述政府工具論角度，我們認為信息化能夠為提高國家治理能力提供重要的支撐。

（一）加強網(wǎng)絡(luò )環(huán)境下法治國家建設

加強民主法制信息化建設。加快人大信息系統建設，完善法律信息庫。整合共享有關(guān)信息資源，完善政協(xié)業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò )系統。加快推進(jìn)法院系統信息化，建設完善法院案件管理及決策支持系統。加快推進(jìn)檢察系統信息化，建設以控告舉報與刑事申訴、偵查監督等為主的檢察院法律監督信息系統。

推進(jìn)立法司法過(guò)程的網(wǎng)絡(luò )公開(kāi)和公眾參與。鼓勵采用網(wǎng)上聽(tīng)證、互聯(lián)網(wǎng)征集意見(jiàn)等新方式，提高廣大群眾參與政府立法的積極性。通過(guò)微博、網(wǎng)絡(luò )視頻等多種信息傳遞方式，聯(lián)合媒體開(kāi)展網(wǎng)絡(luò )庭審直播，讓社會(huì )公眾能夠即時(shí)了解庭審信息并發(fā)表評論意見(jiàn)，創(chuàng )造公開(kāi)透明的司法環(huán)境。

建立紀檢監察的信息化體系。加快建設行政監察信息系統，以落實(shí)違法違紀責任追究為重點(diǎn)，加強行政權力運行監察監管機制，完善電子監察系統。以行政許可和行政處罰等執法行為為重點(diǎn)，建設行政執法監督信息系統。有序引導網(wǎng)絡(luò )反腐走向規范化，加強群眾對黨員干部的監督。

構建公開(kāi)透明的政府問(wèn)責機制。建設公眾訴求信息管理平臺，改進(jìn)信訪(fǎng)工作方式，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪(fǎng)制度，拓寬民意反映渠道。利用以公民身份證號碼為基礎的統一社會(huì )信用代碼制度及不動(dòng)產(chǎn)登記制度，為預防和懲治腐敗夯實(shí)基礎。

（二）加大關(guān)鍵業(yè)務(wù)系統和基礎信息對國家宏觀(guān)調控決策支持力度

不斷完善宏觀(guān)經(jīng)濟信息資源庫建設，強化金融、稅收、統計等基礎信息資源開(kāi)發(fā)利用，逐步完善消費、投資、進(jìn)出口以及經(jīng)濟運行、節能減排、知識產(chǎn)權等方面的業(yè)務(wù)信息資源，提高宏觀(guān)調控的科學(xué)性、預見(jiàn)性和有效性。

建設和完善以法人組織機構代碼為標識的機關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人、社團法人及其他依法成立的各類(lèi)機構單位基礎信息庫。為企業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)安全等信息的監測分析和評價(jià)決策提供支持。

建立全國聯(lián)網(wǎng)個(gè)人稅收登記系統，加快不動(dòng)產(chǎn)登記系統全國聯(lián)網(wǎng)，為建立按家庭總收入征收個(gè)稅、財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅收制度改革提供完整的信息支撐。

推進(jìn)政府數據資源公開(kāi)，抓緊研究制定《政府信息資源開(kāi)發(fā)利用法》、《政府信息資源管理條例》等法律法規，推動(dòng)我國政府數據開(kāi)放平臺的建立，提升公共數據資源的社會(huì )效用。

（三）加快提升市場(chǎng)監管重要業(yè)務(wù)系統的支撐能力

加快建設和完善價(jià)格監管、價(jià)格監測預警、成本調查、價(jià)格鑒證、藥品和醫療器械價(jià)格評審、價(jià)格監督檢查等信息系統，形成統一協(xié)調的價(jià)格管理和數據共享平臺，加強重要商品的市場(chǎng)價(jià)格監測預警、價(jià)格調控、監督檢查。

建立跨部門(mén)統一共享的信用信息平臺，利用人口和法人基礎信息庫，依托部門(mén)和地方建設的業(yè)務(wù)信息系統，進(jìn)一步完善公民和法人的信貸、納稅、履約、生產(chǎn)、交易、服務(wù)、工程建設、參保繳費，以及違法違紀等信用信息記錄，依法實(shí)現信用信息的跨部門(mén)共享，推動(dòng)市場(chǎng)的誠信體系建設。

加快建設食品藥品監管信息化工程，進(jìn)一步加強對食品與藥品、醫療器械生產(chǎn)、流通和使用全過(guò)程監管業(yè)務(wù)的緊密協(xié)同和數據共享，實(shí)現食品藥品流通過(guò)程的透明監管，支持食品藥品安全事件的預防預警和應急處置。

加快建設金融監管信息系統，完善針對金融業(yè)系統性風(fēng)險、信用風(fēng)險、市場(chǎng)風(fēng)險的風(fēng)險管控和信息共享系統，重點(diǎn)加強對外匯業(yè)務(wù)、資本市場(chǎng)交易和跨境資金流動(dòng)等的動(dòng)態(tài)監測和信息共享。建設和完善金融信息平臺。

（四）加快信息惠民，推動(dòng)公共服務(wù)創(chuàng )新

加快數字教育資源公共服務(wù)平臺建設，全面加強基礎教育、職業(yè)教育、高等教育等優(yōu)質(zhì)教育資源開(kāi)發(fā)與應用，不斷擴大優(yōu)質(zhì)教育資源的共享范圍，逐步建立廣覆蓋、多類(lèi)型、多層次、開(kāi)放便捷的終身教育資源體系。推動(dòng)網(wǎng)絡(luò )專(zhuān)遞課堂、名師課堂、名校課堂建設，逐步形成優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源傳遞機制。構建師生網(wǎng)上學(xué)習、教學(xué)相長(cháng)空間環(huán)境，促進(jìn)形成教育資源共享利用的環(huán)境。

以建立城鄉居民電子健康檔案和電子病歷為重點(diǎn)，建設支持各級醫院上下聯(lián)動(dòng)、醫保醫藥醫療業(yè)務(wù)協(xié)同、居民健康監測咨詢(xún)等的醫療健康公共服務(wù)信息系統，支持醫療機構分級協(xié)作和醫保支付即時(shí)結算。建立和完善基層醫療衛生管理系統。發(fā)展遠程醫療，促進(jìn)醫療衛生公共服務(wù)均等化。完善以疾病控制網(wǎng)絡(luò )為主體的公共衛生管理信息系統。

推進(jìn)社會(huì )保障卡應用，建設覆蓋鄉村社區、實(shí)現多險種和跨省區接續的社會(huì )保險經(jīng)辦服務(wù)信息系統。實(shí)現社會(huì )保險經(jīng)辦服務(wù)的多險種跨省區可接續，規范業(yè)務(wù)辦理流程，控制資金風(fēng)險，實(shí)現精細化管理，為完善社會(huì )保障制度提供信息支持，不斷提升國家社會(huì )保障的能力和水平。

（五）在信息時(shí)代持續推進(jìn)社會(huì )治理方式創(chuàng )新

建設和完善覆蓋全國人口、以公民身份號碼為標識、以居民身份證信息為主要內容的國家人口基礎信息庫。以人口基礎信息為基準，建立信息共享和校核機制，初步實(shí)現相關(guān)部門(mén)人口信息資源的實(shí)時(shí)共享，為實(shí)有人口統籌管理、社會(huì )治安狀況等的監測分析和評價(jià)決策提供信息支持，支撐社會(huì )管理綜合信息系統建設。

進(jìn)一步建設和完善應急管理信息系統，加強對自然災害、公共衛生事件和突發(fā)群體性事件的信息報送、預測預警、分析評估、輿論引導、應急預案智能化聯(lián)動(dòng)、預警信息發(fā)布、應急通信、應急指揮、防災減災、應急隊伍和物資調配、應急處置責任認定等信息能力建設。

充分利用、整合和完善各類(lèi)社會(huì )管理動(dòng)態(tài)綜合信息，加強網(wǎng)絡(luò )輿情分析，健全網(wǎng)上輿論動(dòng)態(tài)引導管理機制。出臺并實(shí)施信息網(wǎng)絡(luò )實(shí)名登記制度，強化虛擬社會(huì )治理。

注：

本文曾以“信息化在推進(jìn)國家治理現代化中的基礎性作用：政府工具論角度的分析框架”為題收錄于《中國信息年鑒2014》。此處發(fā)表時(shí)有少量修改，參考文獻略。