周紅民 中共桂林市委黨?？茖W(xué)文化教研室

土地流轉的內涵與形成機理

土地流轉的內涵。土地流轉的定義。在我國，土地制度是“三農”問(wèn)題的核心，而土地制度當中，土地流轉問(wèn)題又非常棘手。這使得學(xué)術(shù)界對于土地流轉的問(wèn)題一直比較感興趣。王國輝（2007）認為土地流轉是指土地使用權流轉，但是崔建凱（2010）認為土地流轉的定義并不是固定不變，而是隨著(zhù)土地制度的不同而改變。史志強（2009）認為，在通常情況下，基本上可以默認土地流轉指的是權利主體把土地權利全部或部分轉讓給其他主體的行為①?？紤]到土地流轉的范圍不同，會(huì )有不同的理解，這種范圍主要是針對農業(yè)的內部與外部之分。土地流轉在農業(yè)內部發(fā)生，其本質(zhì)上的用途沒(méi)有改變，只是在不同的耕種者之間流轉，這種土地流轉即狹義的土地流轉。而若在農業(yè)外部發(fā)生土地流轉，本質(zhì)上就有所變化，原先的農業(yè)性質(zhì)的土地轉變?yōu)榉寝r業(yè)性質(zhì)的土地，這樣兩種范圍的土地流轉加在一起就是人們所說(shuō)的廣義上的土地流轉。

土地所有權與土地流轉的關(guān)系。根據中華人民共和國《物權法》規定：“所有權是指所有權人對自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有的占有、使用、收益和處分的權利?！雹谟纱丝梢?jiàn)，農戶(hù)對自己土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利，一般就稱(chēng)為土地所有權。另外還有比較重要的一點(diǎn)，就是土地所有權的權能能夠實(shí)現與土地所有權的分離。對于土地流轉而言，前面已經(jīng)論述過(guò)，本質(zhì)上就是土地所有者的全部或部分土地權利在不同主體之間轉移的過(guò)程③。那么，很明顯可以知道土地流轉的核心和基礎就是土地所有權。筆者翻閱西方文獻總結出，對于不同的所有權制度能夠產(chǎn)生不一樣的土地流轉效應，進(jìn)而產(chǎn)生不同的土地流轉方式。并且，土地所有權這種權能的分離，往往會(huì )由于其分離程度的不同而導致土地流轉規模的迥異，分離的項目越多，越徹底，范圍就越廣?？梢?jiàn)，土地所有權制度對土地的流轉有著(zhù)非常顯著(zhù)的影響。

土地流轉的形成機理。土地流轉的內在機理。從國際經(jīng)驗來(lái)看，這種內在機理主要表現在三個(gè)方面。第一，農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整以及農業(yè)規?；?jīng)營(yíng)導致了農村土地流轉。農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調整，需要轉變企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，有效解決農地細碎化問(wèn)題，提高農地利用效率。如果采用行政手段，往往會(huì )適得其反，挫敗了農民的積極性（Li & Rozelle, 1998）④，增加了談判的成本（Liu，Carter & Yao, 1998）⑤，為了降低交易成本，在市場(chǎng)機制作用下，土地流轉成了必然趨勢。第二，農村剩余勞動(dòng)力的轉移導致了土地流轉。例如，美國在二十世紀初基本完成了工業(yè)化，隨后的幾十年，工業(yè)化水平不斷提高，農村剩余勞動(dòng)力開(kāi)始增加，這就造成農地的撂荒與低效利用問(wèn)題（Mesbah, 1993）。美國政府實(shí)施的農業(yè)現代化需要征集土地來(lái)實(shí)現，有效利用農地是政府當時(shí)需要解決的問(wèn)題。美國經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨提出建立土地流轉市場(chǎng)，利用價(jià)格機制解決這一問(wèn)題。第三，農地功能轉變造成農村土地流轉。這點(diǎn)在我國表現的比較明顯，自改革開(kāi)放以來(lái)我國農村土地功能具有不同的表現，從起初的社會(huì )政治穩定功能，到現在的經(jīng)濟功能以及保障功能進(jìn)一步說(shuō)明，土地流轉是未來(lái)的趨勢。

土地流轉的外在機理。筆者研究中文文獻發(fā)現，對于這種外在激勵，國內外學(xué)者大致認為在農地非農化市場(chǎng)制度供求失衡，以及利益的誘導下，生產(chǎn)要素價(jià)格的作用機制導致了農地的土地流轉。例如在中國，改革開(kāi)放以后，中國農村生產(chǎn)力得到了解放，激發(fā)了農村生產(chǎn)要素的活力，土地作為重要的農村經(jīng)濟要素開(kāi)始煥發(fā)活力。在價(jià)格機制下，農村土地資源進(jìn)一步優(yōu)化配置，而土地使用者在價(jià)格信號的指引下，利用價(jià)格杠桿進(jìn)行土地資源的優(yōu)化配置，進(jìn)行土地流轉。

為了進(jìn)一步分析其中的作用機理，筆者借鑒Rozelle（1998）提出的模型，將農村土地市場(chǎng)交易對農戶(hù)生產(chǎn)（經(jīng)濟）行為的影響引入農戶(hù)經(jīng)濟模型。

Y=(PqQ-WLON-PmM)+(WLOFF+rAr)公式中，Y代表農戶(hù)的收入，Q代表總產(chǎn)出，Pq與Pm分別代表產(chǎn)生總產(chǎn)出的農產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格與生產(chǎn)資料價(jià)格，w為工資率，r為土地租金，LON、LOFF代表為雇傭或出賣(mài)勞動(dòng)力量，M為農業(yè)生產(chǎn)資料用量，Ar為土地凈出租量。模型直觀(guān)顯示Ar與r有很重要的影響作用，隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)結構的調整，農戶(hù)根據土地租金價(jià)格決定自己農業(yè)生產(chǎn)規模，投入的勞動(dòng)量以及其他的生產(chǎn)投入，在利益最大化下，土地將向種田能手集中，更多數量的農戶(hù)對土地的依賴(lài)程度降低，農戶(hù)為了提高收入，就會(huì )想辦法增加rAr的值（在其他變量不變的情況下），就會(huì )將多余的土地從事市場(chǎng)交易，進(jìn)行土地流轉。

國外土地流轉的運行模式與制度安排

國外土地流轉經(jīng)驗及其運行模式。美國土地流轉。在美國剛建國不久，美國的“西進(jìn)運動(dòng)”鼓勵拓荒者建設自己的家園，并免費贈送土地，之后逐步確立了家庭農場(chǎng)制為主的土地制度。美國從二十世紀六十年代就開(kāi)始關(guān)注農地流轉問(wèn)題，因為美國實(shí)行的是以家庭農場(chǎng)為基本經(jīng)營(yíng)單位的土地制度，再加上美國歷年來(lái)重視個(gè)人產(chǎn)權，因此美國有著(zhù)明晰的土地產(chǎn)權邊界。在美國，以租佃制為主要方式，市場(chǎng)調節流轉，土地買(mǎi)賣(mài)和出租都很自由。在流轉過(guò)程中，大多只涉及到土地使用權、經(jīng)營(yíng)權的有償轉讓?zhuān)刂骰蜃哉沂褂谜叱鲎?，或通過(guò)中介出租，價(jià)格由市場(chǎng)供求關(guān)系決定。在轉讓中，一般由政府與家庭農場(chǎng)主簽訂經(jīng)濟契約，其目標主要在于擴大農場(chǎng)規模，優(yōu)化生產(chǎn)要素組合，運用先進(jìn)科技與管理⑥。政府保留了相當多的對土地的控制管理和收益權，目前美國4.7萬(wàn)個(gè)農村合作組織覆蓋成了全國網(wǎng)絡(luò )。

日本土地流轉。二戰后頭四年，日本進(jìn)行了比較徹底的土地改革，實(shí)行農民小土地所有制，也就是我們比較熟悉的“耕者有其田”制度。日本政府從《土地法》（1952年）開(kāi)始，到《農業(yè)基本法》（1961年），倡導以租賃為主的規模經(jīng)營(yíng)。之后日本經(jīng)濟迅猛發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程明顯加快，農業(yè)現代化的步伐也緊隨其后。面對農村問(wèn)題，日本政府制定并執行了《土地利用增進(jìn)法》，其中政府鼓勵農戶(hù)在市場(chǎng)價(jià)格的基礎上出租、出賣(mài)或放棄自己的土地。日本政府借鑒歐美發(fā)達國家的治理經(jīng)驗，也在農地問(wèn)題上引進(jìn)市場(chǎng)機制，發(fā)揮市場(chǎng)中介作用，鼓勵擴大土地經(jīng)營(yíng)規模。同時(shí)，日本政府加強對中介組織的扶持與培育，積極引進(jìn)西方中介組織發(fā)展的經(jīng)驗和理論，在國內成立多個(gè)由各縣、市町村政府及農協(xié)聯(lián)合組成的合作經(jīng)濟組織⑦。1999年頒布《新農業(yè)基本法》制定了新農民進(jìn)入農業(yè)的技術(shù)培訓和管理計劃，為土地產(chǎn)權流動(dòng)創(chuàng )造社會(huì )條件⑧。

法國土地流轉。法國在大革命后農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展十分緩慢，農地閑置，效率低下。二十世紀二十年代起，法國政府決定重振農業(yè)，改革土地繼承制度，頒布了《農業(yè)指導法》。另外，法國政府還做了以下工作：首先，減少農村富余勞動(dòng)力，鼓勵到退休年齡的農場(chǎng)主退出土地，設立“非退休金的補助金”，鼓勵部分青年農民到工業(yè)、服務(wù)業(yè)去投資或就業(yè)。其次，鼓勵市場(chǎng)中介組織的發(fā)展。國家通過(guò)中介組織去收購和轉賣(mài)農地，訂立長(cháng)期租約，以刺激投資。同時(shí)，法國政府還設置土地事務(wù)所和土地銀行等其他的相關(guān)機構促進(jìn)土地的有效管理和流轉，最后，法國政府還建立了比較完善的法律法規體系來(lái)確保土地流轉的正常進(jìn)行。并且，政府鼓勵建立適度規模的中型家庭農場(chǎng)及其組合，為符合條件的農戶(hù)提供低息貨款⑨。目前法國只有土地所有者自己直接經(jīng)營(yíng)和租佃兩種農地經(jīng)營(yíng)制度，其政策大大促進(jìn)了農地的有效流轉，現在六成以上的農地是以租賃方式經(jīng)營(yíng)的。

國外土地流轉的制度性規定。上層設計是制度規定的保障。美、日、英、法四個(gè)國家雖然各自的土地制度不同，但都重視土地的利用而不是土地的歸屬。各種制度本身性的規定，大都來(lái)源于上層設計，因此這些國家的土地流轉都具有政治性，國家在其中扮演著(zhù)重要的作用。國家是公共利益的代表，土地是一種公共資源，關(guān)乎到公眾的基本利益，國家擁有土地的管理權和規劃權。從美、日、英、法四個(gè)國家的實(shí)際情況來(lái)看，國家對土地流轉的管理和控制非常強有力。如日本對土地流轉的管理主要是通過(guò)國家法律來(lái)完成的，法國政府采取了積極干預的政策和措施來(lái)保障土地流轉的實(shí)施，美國則是通過(guò)其權責明確的交易秩序原則來(lái)進(jìn)行的。

公平自由是制度規定的基礎。土地流轉的核心內容是保證土地流轉雙方利益分配的公平，完善對于農民權利的保護和利益的補償機制。英國對農民權利的保護主要是側重于對失地農民的利益補償，建立土地開(kāi)發(fā)利益回饋的社會(huì )制度。日本則重點(diǎn)對農民權利加以保護，建立中介機構和認定農業(yè)者制度，從而提高了土地的利用效率。法國也是側重于保證土地農業(yè)用途的不可變性，設有土地事務(wù)所和土地銀行。美國保護土地所有權不受侵犯，需要占用就必須通過(guò)購買(mǎi)等有償方式來(lái)獲得（個(gè)體的無(wú)償捐贈也是可以的）。另外，國外通過(guò)土地交易市場(chǎng)來(lái)實(shí)現土地的流轉，在我國資本市場(chǎng)不活躍的背景下，這對于我國來(lái)說(shuō)比較有借鑒意義。比如，法國的土地銀行，日本的合作經(jīng)濟組織都是土地交易機構，實(shí)現土地合理和有序的交易。美國由于其土地產(chǎn)權清晰，土地市場(chǎng)最發(fā)達，其農地買(mǎi)賣(mài)和出租均很自由。

國外土地流轉的經(jīng)驗與中國選擇

立足國情，健全土地流轉的法律法規。從國外土地流轉的實(shí)踐看，各國都有其獨特的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展條件及經(jīng)濟基礎，土地流轉受多種因素的影響，決定了各國必須探索適合自身特點(diǎn)的土地流轉道路。在此過(guò)程中需要制定符合自身特點(diǎn)的法律法規，為土地流轉的正常實(shí)施提供切實(shí)保障。由于歷史原因，當前我國土地制度流轉的相關(guān)法律法規不是很完善，即便是目前已經(jīng)實(shí)施的《土地法》大多只是對土地流轉進(jìn)行原則性的規定。因此，政府應該適度進(jìn)行制度引進(jìn)，并加以改造，當然也要預防“制度陷阱”。相關(guān)部門(mén)應該加強實(shí)地調研，得到一手數據，完善相關(guān)立法工作，通過(guò)法律防止產(chǎn)生土地兼并和流失，保證土地正常流轉。同時(shí)，規范土地交易市場(chǎng)，保證農村土地流轉公平合理，不會(huì )造成國家耕地的減少，也能提高農地利用效率，激發(fā)農村生產(chǎn)要素的活力。

遵循農村土地流轉規律，合理處理利益分配機制。從國際土地流轉的經(jīng)驗來(lái)看，大多數發(fā)達國家都遵循土地流轉的基本規律。因此，我國應從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，選擇最有利于自己的方式進(jìn)行改革。農村土地流轉也要符合循序漸進(jìn)的規律，在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，遵循生產(chǎn)力規律，不能操之過(guò)急。另外，土地的流轉都不同程度的受到國家的管理和規制。其中，國家起著(zhù)權衡利益的關(guān)鍵角色。在土地流轉中，一部分農民不可避免地失去了一些土地的經(jīng)營(yíng)權，這些農民失去土地以后成為農村剩余勞動(dòng)力，就會(huì )前往一些發(fā)達城市尋找工作機會(huì )，政府就應該保障他們在土地流轉后與所從事的工作接軌。英國通過(guò)發(fā)放補助金、養老金，其他國家也制定了相應的政策保護農民利益。歷史經(jīng)驗表明，只有保障了農民的切身利益，農業(yè)現代化的發(fā)展才能順利進(jìn)行。因此，我國要健全和完善農村社會(huì )保障體系，加大對失地農民的補償，補償標準應當依靠市場(chǎng)土地價(jià)格來(lái)計算。

適時(shí)培養和扶植中介組織，發(fā)展土地交易市場(chǎng)。根據國外的實(shí)踐經(jīng)驗，政府利用制度培育農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，積極引導土地流轉方向和發(fā)展經(jīng)營(yíng)規模，值得我國借鑒。當前，我國最重要的是建立土地流轉市場(chǎng)，在各種配套制度還不完善的情況下，應該準確定位政府在土地流轉中的角色，為流轉做好指導、協(xié)調、監督和管理等各項工作。另外，還要根據實(shí)際情況，加強村委會(huì )的組織建設，利用政府行政力量扶持培育中介組織，積極開(kāi)展土地流轉相關(guān)的中介服務(wù)，比如供求登記、信息發(fā)布、政策法律咨詢(xún)、地價(jià)評估等。當然參與土地交易市場(chǎng)的主要是農民交易商，其作為土地流轉的市場(chǎng)主體，受教育水平越高，土地市場(chǎng)參與率越高，就越傾向于轉出土地。因此，大力培育農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，提高農民綜合素質(zhì)和技能，有利于實(shí)現土地增值、農業(yè)增效和農民增收，進(jìn)一步繁榮土地交易市場(chǎng)，促進(jìn)農業(yè)現代化。