魏楚 郭琎 鄭新業(yè) 中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院、國家發(fā)展與戰略研究院

電改是能源革命在電力行業(yè)的具體體現，對電改的評判不能僅限于電改方案本身，要跳出電改來(lái)看電改。

從2002年國發(fā)5號文開(kāi)始，“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分離、競價(jià)上網(wǎng)”的十六字目標幾經(jīng)蹉跎，至今仍未完全實(shí)現。時(shí)隔13年，2015年發(fā)的 9號文《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》再次提出電改“三放開(kāi)、一獨立、三加強”的目標。

此次電改以十八屆三中全會(huì )全面深化體制改革為背景，是如改革派所言——新電改毫無(wú)新意？還是如許多報道所言——新電改催生新增市場(chǎng)，釋放改革紅利已不存在？我們認為：新電改實(shí)則是能源革命主題下的“蛋”，電改必須要以破解我國能源痼疾為決策目標；以能源發(fā)展的現實(shí)困境為約束條件；以是否推動(dòng)能源革命為評價(jià)的唯一標準。

打通體制堰塞湖：

能源革命的“破”與“不破”

故事的一切，要從新電改所依存的歷史背景——能源革命開(kāi)始說(shuō)起。能源革命是電力體制改革的導航燈、規劃師。新電改則是能源革命的重要組成部分，是實(shí)現能源革命的重要抓手，是推動(dòng)能源革命的先鋒隊。新電改推出的初衷和落腳點(diǎn)，都必須要以能源革命所指目標為導向。因此，首先需要厘清：能源革命要破解哪些痼疾和障礙？

我國能源領(lǐng)域的首要矛盾是供需失衡，2000～2013年，能源缺口從1億噸標煤增至3.5億噸標煤；平衡國內能源供需的結果是嚴重依賴(lài)國際能源市場(chǎng)， 2012年原油、天然氣的進(jìn)口依存度分別達到58%和29%，國家能源安全面臨較高風(fēng)險；盡管供需缺口持續擴大，但由于能源價(jià)格非市場(chǎng)化扭曲嚴重，能源資源利用效率較低，存在大量無(wú)效低效使用；此外，以煤炭為主的能源結構在短期內難以改變，能源消費導致的污染問(wèn)題日益突出，威脅到人民群眾生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境。

在此背景下，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第六次會(huì )議明確提出要推動(dòng)能源革命，習近平總書(shū)記更是對能源消費、能源供給、能源技術(shù)、能源體制和國際合作五個(gè)方面提出明確要求。

之所以提出“能源革命”而非“能源改革”，始于領(lǐng)導層清醒認識到：能源領(lǐng)域痼疾不除，體制障礙久不舒緩，將累積成高懸于社會(huì )之上的堰塞湖，淤積成經(jīng)濟發(fā)展中的血栓，變身成改革創(chuàng )新的攔路虎，因此需要施猛藥以去疴、施重典以治亂。因此，能源革命劍之所指，均有明確的目標和需要破除的問(wèn)題（見(jiàn)表格）：在確保能源供需外，治理環(huán)境污染與控制溫室氣體、調整經(jīng)濟結構、應對價(jià)格沖擊、保障能源安全均是能源革命的重任所在，能源革命任重道遠。

決策掣肘與困境：

能源革命的“能”與“不能”

面對上述多重革命目標，決策者有多個(gè)政策工具箱，但又面臨多重約束。如果需要達到諸如“保障能源供需”之類(lèi)的單一目標，不說(shuō)輕而易舉亦必手到擒來(lái)；如果二維兼顧，譬如要同時(shí)實(shí)現“保障供給、減少污染”，雖有困難尚存可行之策。然而，諸如“既要有能源用，又要沒(méi)有（低）污染，還要價(jià)格便宜”的多維目標，則往往難以尋找到現實(shí)的組合選項。

其次，討論能源革命，既需要關(guān)注效率，也需要關(guān)注公平，不能忽略欠發(fā)達地區的發(fā)展權問(wèn)題；既要讓市場(chǎng)起作用，在市場(chǎng)失靈部分讓政府發(fā)揮作用的同時(shí)，還得防止政策失靈。

此外，能源革命的諸多目標，與其他改革目標之間可能存在不兼容或者重疊，因而決策者往往需要統籌全局，將不同改革和目標設定優(yōu)先級和先后順序?？梢?jiàn)，能源革命實(shí)是多有掣肘、踟躕難行。

回歸起點(diǎn)與終點(diǎn)：

電力改革的“變”與“不變”

正是上述這些決策面臨的“能”與“不能”約束條件，進(jìn)一步深化了對能源革命“破”與“不破”的客觀(guān)認識。但萬(wàn)宗歸一，電改是能源革命在電力行業(yè)的具體體現，對電改的評判不能僅限于電改方案本身，要跳出電改來(lái)看電改。

能源革命本身才是電力改革的基石與出發(fā)點(diǎn)，也是電力改革的終極目標和終點(diǎn)，因此是否回應了能源革命的訴求、是否破除了能源革命的障礙、是否服務(wù)于能源革命并推動(dòng)能源革命進(jìn)程，是衡量電力改革的標尺，是檢驗電力改革的試金石，也是評價(jià)電力改革的唯一標準。

那么，哪些領(lǐng)域將要實(shí)施能源革命，即“變”？哪些領(lǐng)域留待未來(lái)攻堅，即“不變”？

首先，在確保電力供給方面，9號文提出“有序縮減發(fā)用電計劃，完善政府公益性調節性服務(wù)功能，提升以需求側管理為主的供需平衡保障水平”，這實(shí)際上對推動(dòng)電力市場(chǎng)化交易、確保電力供需平衡提出了更高的要求。

其次，在保障電力安全方面，5號文中要求改革要“有利于提高供電的安全可靠性”；9號文則更明確提出要“保障電能的生產(chǎn)、輸送和使用動(dòng)態(tài)平衡，強化和提升電力安全高效運行和可靠性供應水平”，也即新電改將保障電力安全放在了更加重要的位置。

再次，在治理環(huán)境污染方面，5號文闡述為“（改革要）有利于改善對環(huán)境的影響，制定發(fā)電排放的環(huán)保折價(jià)標準”，9號文則具體提出要“積極發(fā)展分布式電源，支持新能源、可再生能源機組上網(wǎng)支持節能降耗和資源綜合利用機組上網(wǎng)”，盡管形式上利好于新能源，但在細則出臺前，我們認為現有方案沒(méi)有涉及優(yōu)化電源結構的機制，也沒(méi)有考慮引入煤炭清潔利用和節能調動(dòng)機制。此外，9號文方案可能導致高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能擴張，產(chǎn)業(yè)結構的惡化有可能抵消新能源增長(cháng)帶來(lái)的環(huán)境利好。

此外，在市場(chǎng)化改革方面，9號文在現有“5+2+4”的電力市場(chǎng)格局基礎上，進(jìn)一步引入競爭，形成適應市場(chǎng)要求的電價(jià)機制，并完善市場(chǎng)化交易機制，建立相對獨立交易機構。9號文以“堅持市場(chǎng)化改革”為基本原則，因此可以預期新電改帶來(lái)了更大程度的市場(chǎng)競爭，部分行業(yè)將受益于競爭帶來(lái)的價(jià)格下降，而公益性行業(yè)和居民部門(mén)電價(jià)短期內將維持平穩——但這都是基于沒(méi)有處理電價(jià)交叉補貼這團亂麻的前提。最后，在強化政府監管方面，依據5號文所設立的國家電力監管委員會(huì )缺乏獨立性，效率低下。9號文鮮明闡述了“加強電力統籌規劃和科學(xué)監管”和“抓緊修訂電力法律法規”的要求。但是，方案并沒(méi)有明確監管主體和地位，其有效性要打上問(wèn)號。

總體來(lái)看，9號文再次強化了電力供給與電力安全保障，重點(diǎn)是推動(dòng)了市場(chǎng)化改革，但在應對污染治理、經(jīng)濟結構優(yōu)化和強化監管領(lǐng)域，仍有待未來(lái)細則的出臺或進(jìn)一步改革。