我國規模城鎮化的突出缺陷，是城鎮化率明顯大于人口城鎮化率。2013年，我國的名義城鎮化率為53.7%，人口城鎮化率僅為35%，低于2011年世界50%的人口城鎮化的平均水平。在這種情況下，實(shí)現人的城鎮化，首先要使人口城鎮化率達到一定水平。沒(méi)有較高的人口城鎮化率，何談人的城鎮化。

未來(lái)5—10年，加快推進(jìn)規模城鎮化向人口城鎮化轉型，即以人口城鎮化為主要載體、以政策和體制創(chuàng )新為重點(diǎn)，有效釋放城鎮化的內需潛力，爭取到2020年基本形成人口城鎮化的新格局，即人口城鎮化率不低于50%。如果到2020年人口城鎮化率仍然低于2011年世界的平均水平，那就是不成功的城鎮化，也很難實(shí)現全面建成小康社會(huì )的發(fā)展目標。

從人口城鎮化到人的城鎮化的轉型

要實(shí)現到2020年人口城鎮化率達到50%，最終實(shí)現人的城鎮化的發(fā)展目標，有兩個(gè)問(wèn)題很重要：一是從城鄉二元的基本公共服務(wù)制度到城鄉一元的基本公共服務(wù)制度安排，實(shí)現城鄉基本公共服務(wù)對接；二是從按行政級別配置公共資源到以人口規模為基準配置公共資源，加快大中小城市公共資源配置均等化進(jìn)程。

建立城鄉統一的基本公共服務(wù)體制。十八大報告提出，到2020年總體實(shí)現城鄉基本公共服務(wù)均等化。從現實(shí)情況看，由于公共服務(wù)制度安排不同，城市和農村的公共服務(wù)水平和實(shí)際收入差距進(jìn)一步拉大。根據中國社科院發(fā)布的2014年《社會(huì )藍皮書(shū)》，2012年，城鎮職工人均養老金水平已達2.09萬(wàn)元，新農保為859.15元，兩者相差24倍之多。2013年城鄉居民收入差距是3.03:1，比過(guò)去有所縮小，但是如果把公共服務(wù)的因素算進(jìn)去，可能實(shí)際收入差距在4.5—5倍左右。為此，推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化首先要實(shí)現制度上的統一，在此基礎上，實(shí)現底線(xiàn)水平上大致相當。這樣，人的城鎮化才有基本條件。

推進(jìn)公共資源配置均等化。從我國現實(shí)情況看，公共資源配置不均成為中小城市和小城鎮發(fā)展嚴重滯后的突出因素。當前的公共資源配置是按行政級別而非按照人口規模配置，公共財政投入傾向于行政級別高的城市，中小城市財政投入少。

如何推進(jìn)公共資源在大中小城市均衡配置，使得中小城鎮能夠有能力、有條件吸引一部分農民工就業(yè)居住。我提五點(diǎn)建議：一是根據人口規模配置公共資源；二是改革財稅體制，把大中小城鎮公共資源配置均等化作為中央地方財稅體制改革的重點(diǎn)之一；三是推進(jìn)行政區劃體制改革；四是推進(jìn)公共資源配置的市場(chǎng)化改革，發(fā)揮社會(huì )資本在中小城鎮公共資源配置中的重要作用；五是重點(diǎn)改善中小城鎮的公共基礎設施。

讓農民帶著(zhù)土地財產(chǎn)權進(jìn)城

以轉型與改革破題新型城鎮化，毫無(wú)疑問(wèn)是和農村土地連在一起的。農村土地問(wèn)題不破題，要實(shí)現人口城鎮化是很困難的。

農民土地使用權是物權，還是債權？近年來(lái)，城鎮化中暴露出來(lái)的農村土地問(wèn)題，與法律尚未賦予農地使用權完整的物權性質(zhì)直接相關(guān)。例如：農村征地強拆、補償標準過(guò)低等問(wèn)題，深層次的原因在于農地實(shí)際上為債權而非物權，農民難以成為征地中的談判主體；由于農地和宅基地的物權性質(zhì)不完整，農民難以通過(guò)承包地和宅基地流轉，帶著(zhù)資本進(jìn)城。建議盡快修改相關(guān)法律法規，賦予農村土地使用權以物權性質(zhì)，使農民真正從法律上享有支配土地使用權的權利。

能不能盡快從法律上賦予農民長(cháng)期而有保障的土地財產(chǎn)權？十八屆三中全會(huì )《決定》提出“賦予農民更多財產(chǎn)權利”。土地權益是農民最大的財產(chǎn)權，賦予農民更多財產(chǎn)權重在保障農民的土地權益，從法律上把農民土地使用權納入財產(chǎn)保護范疇。

市場(chǎng)應不應該在農村土地資源配置中起決定性作用？這是近段時(shí)期爭論相當激烈的一個(gè)問(wèn)題。我認為，農村土地資源配置雖然具有一定的特殊性，但中央提出建立城鄉統一的土地市場(chǎng)，目的就是讓市場(chǎng)在農村土地資源配置中發(fā)揮決定性作用。農村存在的各種土地亂象，主要是土地規劃和土地用途沒(méi)有管住、管好。農村土地制度改革很復雜，也很敏感，但不能以此為由不去主動(dòng)推動(dòng)，而應積極組織試點(diǎn)。為此建議，在嚴格規劃管制和用途管制的前提下，發(fā)揮市場(chǎng)在農村土地資源配置中的決定性作用。

農村土地市場(chǎng)化改革的基本目標是不是實(shí)現城市用地和農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地市場(chǎng)的統一？為什么城市居民房子有產(chǎn)權證，可以買(mǎi)賣(mài)、抵押，而農民祖祖輩輩留下的房子卻沒(méi)有房產(chǎn)證，也不能上市交易。同是公有制，城市的土地是國有，農村的土地是集體所有，但二者所具有的法律內涵卻相差很大，核心仍是城鄉二元分割。按照十八屆三中全會(huì )《決定》提出的“建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)”的要求，應當盡快出臺具體的實(shí)施方案，以嚴格規劃和用途管制為前提，建立公開(kāi)、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，實(shí)現“同地同權、同地同價(jià)、同地同市場(chǎng)”，打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，活躍土地二級市場(chǎng)，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場(chǎng)的發(fā)展和完善。

關(guān)鍵是不是相信農民。在農村土地資源配置的市場(chǎng)化改革中，關(guān)鍵是相信農民。只要把土地使用權作為物權交給農民，農民就會(huì )有自覺(jué)的行動(dòng)，會(huì )有中長(cháng)期的行動(dòng)，而不會(huì )輕易放棄土地。

最后，綜合概括為三句話(huà)：一是以規模擴張為主要特點(diǎn)的城鎮化道路難以為繼，要以公平可持續發(fā)展為基本目標來(lái)推進(jìn)新型城鎮化。二是人口城鎮化是發(fā)展轉型的最大紅利。未來(lái)5—10年，以人口城鎮化為支撐，推進(jìn)轉型與改革，充分釋放國內巨大的需求潛力，推動(dòng)經(jīng)濟結構轉型升級，形成我國轉型發(fā)展的突出優(yōu)勢和主要動(dòng)力，并由此支撐7%左右的中速增長(cháng)。三是推進(jìn)人口城鎮化的轉型與改革，關(guān)鍵在打破城鄉二元制度結構，建立城鄉一體化的體制機制。

摘自《國家命運：中國未來(lái)經(jīng)濟轉型與改革發(fā)展》（中央編譯出版社2015年2月版），摘選時(shí)有改動(dòng)。