鄭海鰲 復旦大學(xué)應用經(jīng)濟學(xué)流動(dòng)站博士后、前灘綜研特聘研究員

近期，中國（上海）自由貿易試驗區擴區和津、粵、閩三個(gè)新設自貿試驗區就將正式啟動(dòng)運行，屆時(shí)上海自貿試驗區建設就正式從形態(tài)單一、一花獨放的1.0時(shí)代步入功能多樣、百花爭艷的2.0時(shí)代。過(guò)去一年多，盡管上海自貿試驗區也有一些質(zhì)疑之聲，但客觀(guān)來(lái)看，能在如此短的時(shí)間形成一批可復制可推廣的制度創(chuàng )新經(jīng)驗，的的確確是啃下了許多硬骨頭，發(fā)揮了領(lǐng)全國新一輪改革開(kāi)放之先的試驗田功能。進(jìn)入2.0版自貿試驗區的風(fēng)口，如何保持制度創(chuàng )新的先發(fā)優(yōu)勢，如何繼續當好改革開(kāi)放的排頭兵，這是上海自貿試驗區亟須要向國家交出的答卷。相比一年多以前，建設2.0版的上海自貿試驗區是一項更加復雜的系統工程，必須進(jìn)一步明確方位、找準定位，特別是首先應厘清方方面面的關(guān)系，去除枷鎖、卸下包袱，集各方之智、聚各方之力，進(jìn)一步提升自貿試驗區的開(kāi)放度和制度創(chuàng )新的顯示度?？偟膩?lái)看，可能有三個(gè)層面、十個(gè)方面的關(guān)系需要科學(xué)把握。

第一個(gè)層面，應對自貿試驗區的改革邏輯再思考：

（1）復制推廣與服務(wù)輻射的關(guān)系。中央對自貿試驗區制度創(chuàng )新有一個(gè)明確的要求，就是要立足可復制、可推廣，而不是打造政策洼地。那么，是否自貿試驗區所有的制度創(chuàng )新都要以向面上可復制、可推廣為前提呢？或許我們還可以加上一條原則，也就是可服務(wù)、可輻射，即便一些制度創(chuàng )新不能被復制推廣，但能起到服務(wù)輻射其他地區乃至全國也是有重大意義的。比如，上海建設國際金融中心，目前已形成了較為完備的要素市場(chǎng)體系，包括證券、期貨、外匯市場(chǎng)等，這些要素市場(chǎng)體系不是僅僅服務(wù)于上海的發(fā)展，而是面向全國的，甚至還將是面向全球的。事實(shí)上，不是所有的地方都具備復制推廣建設國際金融中心的條件，推動(dòng)這些相關(guān)領(lǐng)域的改革甚至比一般性能復制推廣的制度創(chuàng )新對全國更有價(jià)值更有意義。再比如，真正的跨國公司總部通常都有統籌運作離岸業(yè)務(wù)的訴求，假如沒(méi)有形成與國際接軌的有競爭力的離岸稅制，自貿試驗區深耕亞太的宏偉目標很可能會(huì )受到掣肘。因此，自貿試驗區的制度創(chuàng )新，既要堅持可復制、可推廣的基本原則，不能形成所謂的虹吸效應，又應當更多地從全局出發(fā)、從大處著(zhù)眼，絕不能簡(jiǎn)單地以不能可復制、可推廣而束縛手腳、加以否定。

（2）風(fēng)險底線(xiàn)與寬容試錯的關(guān)系。自貿試驗區是新生事物，承擔著(zhù)為國家深化改革開(kāi)放先行探路的重要使命。但任何創(chuàng )新都是有風(fēng)險的，第一個(gè)敢吃螃蟹的人也必定會(huì )有被螃蟹鉗住的風(fēng)險。倘若不允許創(chuàng )新試錯，等把所有可能發(fā)生的風(fēng)險都充分估計并設計好應對措施才啟動(dòng)改革，那毫無(wú)疑問(wèn)會(huì )在翻來(lái)覆去的改革設計中喪失戰機，大膽闖、大膽試也必然會(huì )成為一句空話(huà)。同樣，假使自貿試驗區的三年試驗期內沒(méi)有發(fā)生一個(gè)個(gè)體風(fēng)險，那么上海自貿試驗區的試驗田功能也就沒(méi)有真正發(fā)揮出來(lái)。建設自貿試驗區，既應牢牢守住不發(fā)生系統性風(fēng)險、區域性風(fēng)險為底線(xiàn)，也要有足夠的勇氣和擔當允許個(gè)別風(fēng)險的發(fā)生。鼓勵創(chuàng )新、寬容試錯，不能僅僅是一個(gè)理念，而必須切實(shí)付諸于行動(dòng)之中。

（3）制度創(chuàng )新與企業(yè)體驗的關(guān)系。過(guò)去一年多，自貿試驗區制度創(chuàng )新成果豐碩，不少制度創(chuàng )新都具有革命性的意義，比如負面清單的推出不僅僅是擴大了外資開(kāi)放，而是從根本上顛覆了以事前審批為主的政府管理模式。但在實(shí)踐中，企業(yè)感受到的制度創(chuàng )新紅利與企業(yè)的期望還存在較大的距離。比如，“先照后證”等改革讓企業(yè)準入的門(mén)檻降低了，但是企業(yè)真正進(jìn)入運作環(huán)節卻受到各種許可證的制約；比如，自貿試驗區允許區內企業(yè)設立自由貿易賬戶(hù)，但企業(yè)利用自貿賬戶(hù)能夠開(kāi)展的新業(yè)務(wù)依然有限。誠然，制度創(chuàng )新不能一蹴而就，需要不斷探索、持續完善。進(jìn)入自貿試驗區2.0時(shí)代，區內企業(yè)主體更加豐富多元，對制度創(chuàng )新體驗的訴求更加凸顯。實(shí)際上，檢驗制度創(chuàng )新成果最有效的標準，就是看企業(yè)主體能否獲得更多的商機，能否更加便利地開(kāi)展業(yè)務(wù)，能否打造更高能級的功能，一言以蔽之，就是企業(yè)能否在合法的前提下賺更多的錢(qián)。那么，如何推動(dòng)制度創(chuàng )新與企業(yè)體驗的結合呢？關(guān)鍵是制度創(chuàng )新既要堅持企業(yè)需求為導向，還應最大限度地引入企業(yè)和第三方機構參與制度創(chuàng )新的設計。

（4）頂層設計與自主探索的關(guān)系。自貿試驗區改革與以往改革相比最大的不同在于更加體現頂層設計。改革開(kāi)放是從摸著(zhù)石頭過(guò)河開(kāi)始的，經(jīng)過(guò)了30多年的實(shí)踐，盡管也還有很多空白點(diǎn)需要繼續摸著(zhù)石頭過(guò)河探索，但比較多的改革事項都會(huì )觸及法制法規甚至是一些約定俗成的不成為規定所限制，要么來(lái)自國家部委的頂層設計顯得尤為重要。實(shí)際上，任何一項重大改革，哪怕是地方政府的職能轉變也絕不僅僅是地方政府單獨能完成的，比如地方機構合并，如果上級部門(mén)沒(méi)有合并，必然也會(huì )遇到多頭管理的問(wèn)題；再比如誠信體系建設，如果國家監管部門(mén)不參與，那么地方上的信用信息體系也必然是碎片化的。但與此同時(shí)，自貿試驗區改革的頂層設計也離不開(kāi)基層自主實(shí)踐，好的頂層設計必然是上下結合，注重與基層實(shí)踐互動(dòng)，甚至是基層共同參與頂層設計。

第二個(gè)層面，應對自貿試驗區與浦東的關(guān)系再定位：

（5）28與120的關(guān)系。從28平方公里到120平方公里，不是簡(jiǎn)單的擴展面積范圍，而是從功能領(lǐng)域到試驗任務(wù)全方位的升級，自貿試驗區與“四個(gè)中心”、科技創(chuàng )新的聯(lián)動(dòng)有了實(shí)實(shí)在在的載體和空間。擴區前的改革試驗是在與區外相隔絕的封閉的鐵絲網(wǎng)內進(jìn)行的，而擴區后不再是一個(gè)封閉的區域，要做好擴大開(kāi)放后的事中事后監管必定更加復雜。因此，28平方公里制度創(chuàng )新的經(jīng)驗不能簡(jiǎn)單地照搬照抄到120平方公里的大試驗田，特別是涉及海關(guān)特殊監管的，要創(chuàng )新電子圍網(wǎng)監管模式，推廣到海關(guān)特殊監管區以外，這樣的復制推廣實(shí)際上也是一種再創(chuàng )新。同時(shí)，上海自貿試驗區新一輪改革試點(diǎn)既要統籌做好頂層設計，也應鼓勵保稅區、張江片區、金橋片區、陸家嘴片區四個(gè)區域結合區域特色開(kāi)展自主創(chuàng )新，而不應過(guò)多人為地考慮誰(shuí)先誰(shuí)后，只要不涉及鐵絲網(wǎng)圍欄的改革試點(diǎn)，不能因過(guò)多考慮風(fēng)險而先放在28再推廣到120，倘若如此，可能會(huì )使壓力測試的效果受到限制。

（6）120與1200的關(guān)系。中央明確要加快自貿試驗區制度創(chuàng )新和部分服務(wù)業(yè)開(kāi)放措施先行輻射到浦東1200平方公里全境，這就意味著(zhù)浦東可以分為120平方公里的試驗區和近1100平方公里的輻射區。因此，建設上海自貿試驗區既要以120平方公里為核心，還應該把1200平方公里的浦東全境統籌考慮。制度輻射方面，只要是不涉及法律法規調整的改革事項，只要風(fēng)險可控，就應該在1200平方公里內全面推進(jìn)，如果所有的改革事項都是先試點(diǎn)再復制推廣，很可能會(huì )貽誤戰機。功能輻射方面，應集中力量做好輻射臨港的大文章，把臨港作為自貿試驗區輻射浦東最重要的一站，因為臨港有廣闊的發(fā)展空間，承載著(zhù)上海的未來(lái)，激活臨港必須集中用好自貿試驗區輻射浦東的重大機遇。

（7）自貿試驗區與浦東綜改的關(guān)系。21世紀第一個(gè)十年，上海浦東成為國家首個(gè)綜合配套改革試驗區；第二個(gè)十年，上海浦東又成為國家首個(gè)自貿試驗區的承載地。之所以都選擇了上海和浦東，是因為這里最能昭示國家全面深化改革開(kāi)放的決心，是因為這里最有可能成為牽一發(fā)而動(dòng)全身的突破口。那么自貿試驗區來(lái)了，浦東綜改的旗幟還要不要繼續高舉？答案應該是肯定的。因為改革也需要使巧勁，用好自貿試驗區與浦東綜改的疊加效應，能夠最大限度地為改革創(chuàng )新?tīng)I造良好的外部環(huán)境，但同時(shí)也不能過(guò)多地去糾纏哪些應放在綜改的籮筐中去開(kāi)展，哪些應放在自貿試驗區的試驗田去種苗圃。

第三個(gè)層面，應對自貿試驗區服務(wù)區域戰略、國家戰略再強化：

（8）自貿試驗區與上海建設全球城市的關(guān)系。無(wú)論是“四個(gè)中心”還是建設具有全球影響力的科技創(chuàng )新中心，2.0版的自貿試驗區無(wú)疑都是核心區。正如同90年代浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放對于上海的意義，2.0版的自貿試驗區也必將成為上海建設全球城市的新引擎。因此，聚焦自貿試驗區建設對上海創(chuàng )新轉型的意義不言而喻。實(shí)際上，上海要成為全球城市，除了一流的硬件，更重要的是要有全球一流的營(yíng)商環(huán)境和生活環(huán)境，而這正契合了自貿試驗區的建設目標。此外，早期浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放之所以能夠迅速打開(kāi)局面，有兩條寶貴的經(jīng)驗值得借鑒，一條是上海支持浦東輕裝上陣，浦東事浦東辦；一條是浦西利用浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放的平臺加快了改革開(kāi)放的步伐。建設上海自貿試驗區也應該如此，既要賦予自貿試驗區足夠的自主權，同時(shí)也要調動(dòng)全市各部門(mén)、各區縣利用自貿試驗區平臺做好改革開(kāi)放的大文章。

（9）自貿試驗區與長(cháng)江經(jīng)濟帶的關(guān)系。隨著(zhù)津、粵、閩三個(gè)新設自貿試驗區的啟動(dòng)，2.0版的上海自貿試驗區既要繼續以服務(wù)國家戰略為使命，還必須在推動(dòng)長(cháng)三角發(fā)展乃至提升整個(gè)長(cháng)江經(jīng)濟帶能級的過(guò)程中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。上海應該把自貿試驗區打造成為一個(gè)開(kāi)放的創(chuàng )新平臺，絕不能斤斤計較于戶(hù)管稅收等轄區利益，而應以更加開(kāi)放的心態(tài)，推動(dòng)上海自貿試驗區成為服務(wù)長(cháng)三角、長(cháng)江經(jīng)濟帶乃至更多的內陸地區發(fā)展的重要平臺，探索打造利益共享的跨區域產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現合作發(fā)展、互惠共贏(yíng)。

（10）自貿試驗區與“一帶一路”的關(guān)系?！耙粠б宦贰奔础敖z綢之路經(jīng)濟帶”和“海上絲綢之路”，已經(jīng)被列為重大的國家戰略?！耙粠б宦贰奔壬婕盎?、交通的互聯(lián)互通，也涉及投資貿易規則的重塑。實(shí)際上，探索形成符合國際化、市場(chǎng)化、法治化要求的跨境投資貿易規則體系，本身就是自貿試驗區制度創(chuàng )新的核心內容。上海自貿試驗區既要為“一帶一路”的規則體系探路，還應當成為“一帶一路”的重要支點(diǎn)和資源配置的平臺，為“一帶一路”提供資金、人才、信息等各類(lèi)要素的服務(wù)支撐，為國家推動(dòng)“一帶一路”戰略發(fā)揮重要作用。