周其仁 中國著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家，原任北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長(cháng)

2008年10月份召開(kāi)的十七屆三中全會(huì )，通過(guò)了一個(gè)聚焦“三農”的公報，即《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。其中對農村土地制度改革，提出了一些令人期待的安排。

比如“逐步建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)”“逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，“對依法取得的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益?！蓖瑫r(shí)，《決定》還將“城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展一體化體制機制基本建立”，確立為到2020年農村改革發(fā)展的目標之一。

當時(shí)，《中國新聞周刊》推出了封面報道《地權再變革》。報道指出，“在現代工商業(yè)已經(jīng)積累了龐大的知識、人力、資金等資源后，中國農村發(fā)展的困局能否得到根本改觀(guān)，能否重新實(shí)現城鄉社會(huì )的同步有機發(fā)展，取決于制度變革的決心與步伐?！?/p>

此后，農村的土地改革，成為中國最受關(guān)注的改革之一。在城市土地市價(jià)堅挺、城鄉土地存量利用極不經(jīng)濟的背景下，此項改革不僅關(guān)系到農村發(fā)展，也是城市化進(jìn)程的關(guān)鍵。

那在過(guò)去的6年多時(shí)間里，這一改革取得了什么進(jìn)展?制約的因素有哪些?如何破解這些困難，讓改革得償所愿?針對這些問(wèn)題，《中國新聞周刊》采訪(fǎng)了北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁。

“要點(diǎn)是落實(shí)1988年憲法修正案”

中國新聞周刊： 從十七屆三中全會(huì )到現在，在農村的土地改革方面，有人說(shuō)給人的感覺(jué)是整體上在不斷推動(dòng)，但進(jìn)展很慢。你怎么看?

周其仁： 最近不是出臺了在33個(gè)縣市試點(diǎn)的方案嘛。全國2000多個(gè)縣，選33個(gè)縣試點(diǎn)。當這個(gè)試點(diǎn)結束時(shí)，離2020年還有兩年。兩年內從33個(gè)縣市推向全國，難度恐怕還是不小。

中國新聞周刊： 這個(gè)文件的名稱(chēng)叫《關(guān)于授權國務(wù)院在北京市大興區等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區)行政區域暫時(shí)調整實(shí)施有關(guān)法律規定的決定(草案)》。在這個(gè)文件中，對農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的流轉做出了規定，但對業(yè)內關(guān)心的宅基地流轉，仍然沒(méi)有做出安排。

周其仁： 還是怕宅基地流轉吧。最近還看到一種說(shuō)法：為了防止逆城市化，就不準城市居民購買(mǎi)農民的物業(yè)。這都是哪兒來(lái)的概念?城市化指的是城市人口占總人口的比例上升，那么“逆城市化”到底指的是什么?是城市人口占總人口的比率下降嗎?還是說(shuō)，凡有城市人去鄉下，就要戴一頂“逆城市化”的帽子?我們理解的城市化，是人口流動(dòng)條件下的產(chǎn)物，有人進(jìn)城，也有人下鄉，總的加起來(lái)，只要進(jìn)城人口多、比率上升，那就叫城市化。

整體上城市人口占比減少，這樣的事情將來(lái)也許會(huì )有，但對于剛過(guò)50%城市化率的當下中國來(lái)說(shuō)，根本沒(méi)有可能出現。隨口杜撰一個(gè)含義不清的“術(shù)語(yǔ)”，對著(zhù)風(fēng)車(chē)作戰，卻一刀秒殺了現實(shí)世界已大量發(fā)生、還將繼續發(fā)生的流轉農民宅基地的經(jīng)濟要求，真有什么道理嗎?

我認為根本問(wèn)題還是“土地的使用權要不要依法流轉”。1988年的憲法修正案明確說(shuō)可以依法轉讓。大家可以去查，沒(méi)加任何限制詞，沒(méi)說(shuō)只有國有土地可流轉，集體土地就不可流轉;也沒(méi)說(shuō)這種用途的土地可流轉，那種用途的土地就不準流轉。憲法準則就是一句話(huà)：中華人民共和國“土地的使用權可以依法轉讓”。這還不是土地問(wèn)題的頂層設計嗎?

問(wèn)題是落實(shí)憲法準則。1988年以后，國有土地的轉讓搞起來(lái)了。經(jīng)驗證明，沒(méi)有這一條，開(kāi)放、外資、民企、城市化，統統都是空中樓閣。對國有土地而言，“依法轉讓”不僅有憲法依據，還有日益完備的法律法規。

但是對農民的集體土地，“依法轉讓”至今只有憲法準則，還沒(méi)有具體的法律法規來(lái)給予實(shí)施的支持。更糟糕的是，1998年修訂的《土地管理法》，一反10年前根據憲法修正案修訂的《土地管理法》有關(guān)國有、集體土地都可依法轉讓的正確表述，反而寫(xiě)入“集體土地的轉讓不得用于非農用途”的字樣(下面接一個(gè)“但是”，開(kāi)了破產(chǎn)的鄉鎮企業(yè)用地可轉讓的小口子)。不論別的，國有土地轉讓有這樣的限制嗎?

再后來(lái)，“經(jīng)營(yíng)性建設用地”在用途管制的前提下可以嘗試轉讓(不是全國普遍)的提法也出現了。容我問(wèn)一句：國有土地有經(jīng)營(yíng)性土地才可轉讓這一說(shuō)嗎?當年如果加上這一條，深圳那個(gè)土地拍賣(mài)，還落得下第一槌嗎?那塊地原來(lái)是什么地?須知在不準流轉之前，沒(méi)有一塊地可以叫做經(jīng)營(yíng)性的，因為都是國家指令性計劃分配、劃撥的土地，哪幅土地可經(jīng)營(yíng)?1988年的憲法修正案，就是把指令劃撥改為市場(chǎng)性的轉讓。為什么不從這一可靠的經(jīng)驗出發(fā)，要把那么多魔鬼藏到細節之中，看起來(lái)頭頭是道，實(shí)質(zhì)上迷失了改革的基本方向。

如此國有土地可轉讓?zhuān)w土地不得轉讓?zhuān)蜆嫿艘粋€(gè)“半拉子”改革工程，其要害，就是把土地資源的配置，變成唯有到政府手里的土地才可市場(chǎng)化。農民的集體土地呢?對不起，非得征到政府手里不可。這套土地模式，在資源配置效率與收入分配公正這兩個(gè)基本方面，負面后果日益嚴重，非改不可。別的不談，為什么那么多落馬貪官都“涉土”?制度性的尋租空間實(shí)在大到防不勝防。

所以，根本問(wèn)題不是這一點(diǎn)、那一點(diǎn)細枝末葉的事，而是憲法準則的落實(shí)，“法律面前同地同權”。要看到，1988年憲法修正案已經(jīng)過(guò)去26年了，如果實(shí)踐經(jīng)驗證明那個(gè)修正案表達的憲法準則不合適，那就先修訂修正案。否則，聽(tīng)任具體法律法規政策與憲法準則打架，上層建筑與實(shí)踐打架，怕是不妥當。

中國新聞周刊： 那把農村的土地分成幾種性質(zhì)，是什么考慮呢?

周其仁： 就是對流轉權有疑慮嘛。除了破產(chǎn)的鄉鎮磚瓦廠(chǎng)可流轉，其他就拉倒。農民集體土地不準入市，那工業(yè)化、城市化用地怎么解決呢?那就繼續擴大征地，還是“土地財政”(其實(shí)最后是土地欠債)那一套。那還改什么改?

還要看到，實(shí)際上土地資源在城鄉之間的市場(chǎng)上流動(dòng)，早就超出人們主觀(guān)劃定的框框了。哪個(gè)大都市郊區、城鄉結合部沒(méi)有農村“非經(jīng)營(yíng)性建設用地”進(jìn)入交易?到處都有，只是不合法。對有關(guān)主管部門(mén)來(lái)說(shuō)，反正宣布不合法，他的行政責任就沒(méi)有了。好比把自己的頭埋在沙里，非禮莫視、非禮莫聽(tīng)。

既然都是非法的，倒是去執法呀，倒是把非法的都糾正了啊。又糾正不了，頂多選擇性執法，結果就是讓很多人生活在法外空間里。文本上說(shuō)一套，實(shí)際干另外一套。從經(jīng)濟的角度來(lái)看呢，無(wú)非就是增加了制度運行的成本。大家今天躲這波明天防那波的貓鼠游戲，搞各種稀奇古怪的名堂。

“該給老百姓的權給了老百姓，官員就無(wú)法胡來(lái)了”

中國新聞周刊： 那農村土地的改革到底卡在什么地方?有人說(shuō)是出于對穩定的顧慮。

周其仁： 是啊，改革總有不確定性。到底會(huì )出現什么，誰(shuí)也不能完全事先料到。所以可嚇唬人的東西還真不少。說(shuō)這要出事，那也要出事，似乎不改就什么事也不會(huì )出。非鬧到想改也來(lái)不及，才算高明嗎?

中國新聞周刊： 那問(wèn)題是出在決策的層面，還是地方的實(shí)踐?

周其仁： 中央決定讀來(lái)是有決心改，難處是能不能落下去。什么叫“腸梗阻”?1988年以來(lái)土地制度變化的歷程就提供了一個(gè)病例。壯士斷腕，哪里也不容易，不過(guò)土地問(wèn)題上似乎很典型。

一些人認為，農民的土地絕不能市場(chǎng)化。農民把地和房都賣(mài)了，住哪去?甚至有人擔心，土地一旦流轉了，農民就會(huì )拿著(zhù)賣(mài)地的錢(qián)去賭博。如果這個(gè)邏輯成立的話(huà)，城里人也不該領(lǐng)工資，應該發(fā)肥皂、發(fā)饅頭、發(fā)毛巾，防止人們錢(qián)到手就亂花?，F實(shí)之中，什么個(gè)案都有，但是制度安排和政策要考慮的是，要不要因為有一些離奇的個(gè)案，就把絕大部分能夠好好運用的權利、人們的正當權利都剝奪掉?

在我看來(lái)，這都不是不讓農民土地入市的理由。一些地方試點(diǎn)的情況也表明，擔心土地流轉就導致人們流離失所的情況，并沒(méi)有成為預想的潮流。我們總要從經(jīng)驗出發(fā)吧，任何顧慮，試驗一下看看是否有根據。我們不能假想一個(gè)東西，又把天下農民和基層都假設為未成年人。似乎只有我們替他們做抉擇，才能維護他們的利益。

中國新聞周刊： 也有人說(shuō)，農地的改革進(jìn)展緩慢，還有為地方政府低價(jià)征地留出空間的考慮。

周其仁： 無(wú)從推測。我們研究人的行為，不研究人的動(dòng)機。你只能看結果是什么，結果對經(jīng)濟發(fā)展起什么作用，對資源配置和收入分配有什么樣的效果。至于方方面面的動(dòng)機到底是什么，亂猜無(wú)益。

中國的改革歷來(lái)這樣，就是魯迅講的，有人說(shuō)開(kāi)個(gè)窗，答復是不行。憋到有人大吼一聲“拆墻”，才有人出來(lái)說(shuō)，那還是開(kāi)個(gè)窗算啦。

另外，對土地改革和其他關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，真正值得顧慮的，是只要權力不受約束，搞什么改革，也可能被歪曲。在這種現實(shí)的情況下，有兩個(gè)選擇：一個(gè)是啥也別改了，至少不增加有人胡來(lái)的機會(huì )。另一個(gè)是正因為底下有人胡來(lái)，更需要把權力任性的根給他拔掉。該給老百姓的權力給了老百姓，想胡來(lái)的官員也無(wú)法胡來(lái)了。

回到土地，經(jīng)驗說(shuō)要是不把這個(gè)流轉權給農民，實(shí)際上這個(gè)權力就集中在政府、部門(mén)和個(gè)別官員手里。城鄉總需要土地流轉的，結果這個(gè)流轉權實(shí)際上就分配給行政權力了。這是現在的一個(gè)焦點(diǎn)。因為怕權力胡來(lái)，就不敢改這套土地分配權集中到權力部門(mén)和人物的體制，那還有治本的可能性嗎?

我認為正確的辦法，是一邊防范權力亂用，特別是利用改革跑偏禍害老百姓的種種扭曲，同時(shí)還是要推進(jìn)改革。歪了的就糾正歪，通過(guò)反腐敗收拾亂用權力的行為。但還得推進(jìn)改革，因為這是治本之策。改革之初，如果不把農地承包給農戶(hù)，那上下其手的人多了去了。

所以不要因為存在權力的扭曲，就停頓改革。恰恰相反，正因為權力扭曲的土壤還在，才更需要全面推進(jìn)改革。

本文首發(fā)刊載于2015年3月19日發(fā)售的《中國新聞周刊》總第700期