蔣震 中國社會(huì )科學(xué)院財經(jīng)戰略研究院助理研究員、財政學(xué)博士

十八屆三中全會(huì )對深化財稅體制改革作出全面部署，提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場(chǎng)統一、促進(jìn)社會(huì )公平、實(shí)現國家長(cháng)治久安的制度保障”。十八屆四中全會(huì )進(jìn)一步提出“建設社會(huì )主義法治國家”的總目標。構建法治化、規范、穩定的政府間財政關(guān)系，是建立現代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的重要基礎，也是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的重要手段，在目前全面深化改革的大背景下，顯得尤為迫切。在國情復雜的大國治理中，如何采取分權治理模式，構建中央和地方之間有機的財政關(guān)系，不僅涉及財稅領(lǐng)域，更是延伸到中央和地方之間事權、財權劃分以及財力分配的綜合邏輯體系。

合理劃分政府間事權， 明確政府職能邊界

合理劃分政府間事權的前提是，明晰政府的職能與職責邊界；恰當處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì )的關(guān)系，是解決這個(gè)問(wèn)題的核心。政府的事權主要包括四個(gè)方面。

一是維護國家獨立、主權和領(lǐng)土完整，維護政治和社會(huì )穩定。中央政府統一承擔國防、外交、國家安全等事關(guān)維護國家獨立、主權和領(lǐng)土完整的事權；維護政治與社會(huì )穩定方面，則應根據受益范圍來(lái)確定，區域性事權可由地方政府屬地承擔，而當地方政府履職沒(méi)有到位，導致不斷演變?yōu)槿珖詥?wèn)題時(shí)，應適時(shí)轉給中央政府承擔。

二是制定市場(chǎng)規則，維護市場(chǎng)秩序。中央政府的事權應定位于制定市場(chǎng)規則和監督地方執行結果，加強宏觀(guān)調控的職責和能力，加強發(fā)展戰略、規劃、政策、標準等制定和實(shí)施，并監督考核地方政府。中央應充分聽(tīng)取了解本轄區市場(chǎng)秩序基本情況的地方政府意見(jiàn)，賦予地方政府維護本地市場(chǎng)秩序的一定自主權，該事權需按受益范圍確定由哪級政府承擔。一旦市場(chǎng)秩序問(wèn)題不斷演變?yōu)槿珖詥?wèn)題時(shí)，則應適時(shí)轉給中央政府直接承擔。

三是維護社會(huì )公平正義。社會(huì )公平正義很大程度上是通過(guò)公共服務(wù)均等化來(lái)實(shí)現的。中央政府應承擔制定公共服務(wù)均等化標準的事權，規定基本或保底標準，并允許地方根據自身財力狀況，適當提高標準、增加種類(lèi)，由地方政府承擔提供公共服務(wù)的事權。這既能保證實(shí)現公共服務(wù)均等化，又能兼顧各地區的發(fā)展差異，保證一定水平的激勵。但是，如果地方政府沒(méi)有足夠能力提供基本或保底標準的公共服務(wù)，那么中央政府應給予“兜底”，這也屬于中央政府的事權。

四是保護生態(tài)環(huán)境。中央政府應承擔制定生態(tài)環(huán)境保護規則、標準的事權，并直接承擔全國性或者區域性生態(tài)環(huán)境保護的事權；地方政府承擔本轄區內生態(tài)環(huán)境保護的事權。

此外，為了更好地利用地方政府的信息優(yōu)勢，中央政府的某些事權可以委托給地方政府承擔，但不宜太多。而且，中央政府必須要因此承擔相應的支出責任，以轉移支付形式向地方政府給足相應財力。中央政府獨立承擔的事權盡可能由中央自身機構完成，少用委托地方政府完成的方式。中央自身機構能力不足的，應加強自身能力建設。

平衡政府間財權，完善地方稅收體系

各級政府所承擔的事權衍生出各自的支出責任，進(jìn)一步引出政府間財權劃分的需要。政府間財權劃分的基礎是各級政府承擔事權的范圍。有利于各級政府有效履行事權，是政府間財權劃分選擇集中還是分散的基本原則和依據，也是完善地方稅收體系的基本邏輯，即事權和支出責任相適應，支出責任和財權相適應。在各級政府承擔事權時(shí)，應以財權劃分為主，財力分配為輔。各級政府承擔的事權及其衍生出的支出責任，須與財權相適應。

一是按照受益原則設計地方稅。如果稅基的價(jià)值和轄區財政支出之間有著(zhù)密切的相關(guān)關(guān)系，那么該稅適合作為地方稅，典型的是房地產(chǎn)稅。因此，應該在穩定宏觀(guān)稅負的前提下，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，將房地產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種。

二是應將最終消費環(huán)節的稅劃為地方稅。目前，引發(fā)地方政府投資沖動(dòng)、替代市場(chǎng)配置資源等行為的重要原因，是增值稅共享稅制度問(wèn)題。由于增值稅與投資規模關(guān)聯(lián)度非常大，一定程度上導致地方政府熱衷于招商引資，盲目擴大投資規模。一旦將最終消費環(huán)節的稅種劃給地方政府，將引導地方政府更加重視培育地區發(fā)展環(huán)境，注重“投資效益”，這與地方政府承擔的事權范圍是一致的。

三是應賦予地方政府一定的自主設置地方稅的權限。各地區發(fā)展差異極大，產(chǎn)業(yè)結構特點(diǎn)各有不同，應賦予地方一定的自主權，設計適合于本地區的地方稅種。這不僅可以使地方政府有效地利用本地區的資源稟賦以獲取財力，也有利于提高征管效率。

協(xié)調政府間財力分配， 實(shí)現適度財力均等化

政府間財力分配主要是通過(guò)轉移支付制度實(shí)現的。確保各地區實(shí)現適度的財力均等化，這是中央政府的重要職能與職責。轉移支付的功能定位有以下方面。

第一，彌補欠發(fā)達地區的必要財力缺口。我國區域發(fā)展差距較大，經(jīng)濟欠發(fā)達地區即使擁有充分的財權，其實(shí)際財力規?？赡芤廊慌c承擔事權的必要財力之間有一定的缺口，這種情況下，中央政府必須發(fā)揮“二次財力分配”功能。

第二，中央將部分事權委托給地方政府，或者中央為鼓勵地方承擔一些外溢性較強的區域性公共服務(wù)，為此中央須承擔相應的支出責任，通過(guò)轉移支付方式，給予地方政府一定的財力補助。

第三，一些突發(fā)性的、不可預料的重要事項，例如重大自然災害等，為了有效應對此類(lèi)事項帶來(lái)的影響，中央通過(guò)轉移支付給予地方一定的財力補助。

綜上所述，十八屆三中全會(huì )提出的“事權和支出責任相適應”的原則，實(shí)際上是政府間事權劃分、財權劃分、財力分配三個(gè)層次的統一。在推動(dòng)政府間財政關(guān)系的法治化中，應首先由最高立法機關(guān)制定各級政府的事權范圍。然后，測算各級政府的支出責任，并以此為依據，確定各級政府所擁有的財權。同時(shí)，改革現有轉移支付制度，建立起與政府間事權劃分、財權劃分相適應的轉移支付制度。