陳功 北京大學(xué)人口研究所常務(wù)副所長(cháng)、教授、博士生導師、老年學(xué)研究所常務(wù)副所長(cháng)

王瑜 北京大學(xué)人口研究所

武繼磊 北京大學(xué)人口研究所副教授

程云飛 北京大學(xué)人口研究所

從國家十二五規劃綱要到習近平總書(shū)記在京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會(huì )上的重要講話(huà)，再到《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》出臺，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為國家重大發(fā)展戰略。

京津冀地區包括北京、天津以及河北11個(gè)地市，土地面積21.6萬(wàn)平方公里，囊括１億多人口，2013年GDP為6.2萬(wàn)億元，占全國1/9。解決好京津冀地區人口協(xié)同發(fā)展問(wèn)題，將為中國特大城市都市圈人口一體化發(fā)展提供示范標本。

為此，從國家整體發(fā)展的全局高度和京津冀協(xié)同發(fā)展的戰略角度入手，梳理國內外特大城市及城市群和都市圈的人口調控經(jīng)驗，重新審視和評析首都北京最近30年人口調控政策和研究狀況，對未來(lái)制定京津冀人口有序遷移和合理分布政策，促進(jìn)區域人口與經(jīng)濟社會(huì )和資源環(huán)境的協(xié)調可持續發(fā)展，具有重要的戰略意義和參考價(jià)值。

世界主要特大城市圈人口調控政策經(jīng)驗范式

特大城市都市圈人口調控是全球性難題。國外特大城市人口調控政策可大體分為以下五類(lèi)：

建立衛星城或次中心疏導戰略。

英國倫敦是通過(guò)規劃衛星城和次中心引導人口與資源環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展相適應的典型。1944年倫敦出臺規劃，提出建設城市內環(huán)、郊區圈、綠帶環(huán)、鄉村外環(huán)，并在外圍建立衛星城，使中心城市人口集中、住房條件惡化、工業(yè)發(fā)展用地緊缺等問(wèn)題得到緩解；針對外圍衛星城人口集聚力缺乏等問(wèn)題，制定《大倫敦規劃（1969年）》，提出使城市沿三條主要快速交通干線(xiàn)向外擴展，并在終端分別建設三座“反磁力吸引中心”城市；2008年出臺新規劃，將倫敦劃為東西南北中五個(gè)次區域，強調相互間的“可滲透性”，鼓勵跨區域經(jīng)濟活動(dòng)。

功能疏解和機構搬遷政策。

日本參眾兩院1990年通過(guò)關(guān)于國會(huì )等機構轉移決議案，提出將轉移國會(huì )和中央政府功能，調整東京首都功能，由“一極集中”向“多核心型”城市發(fā)展。韓國1972年制定《大城市人口分散措施》，要求搬遷京畿道、明知和漢陽(yáng)等大學(xué)；次年，首爾開(kāi)始外遷行政機構。

注重法律和規劃引導人口布局。

法國巴黎1965年制定《巴黎地區國土開(kāi)發(fā)與城市規劃指導綱要（1965—2000）》和《巴黎地區戰略規劃》，對巴黎地區整體功能布局制定為期35年的規劃。日本政府先后頒布《東京特別都市計劃》《首都圈整備計劃》《東京都長(cháng)期規劃》，完善東京都市圈功能布局。韓國政府專(zhuān)門(mén)制定《工業(yè)布局法》，輔以差別化稅收政策。

通過(guò)調整產(chǎn)業(yè)布局調控人口 。

不少特大城市都市圈通過(guò)產(chǎn)業(yè)布局和結構調整間接調控人口結構和分布，達到“以業(yè)控人”目的。

法國巴黎曾借助行政審批和稅收手段進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調控：一方面，嚴格限制市區核心地區新產(chǎn)業(yè)建立；另一方面，通過(guò)提供各種財政補貼鼓勵巴黎地區產(chǎn)業(yè)遷往外地。

通過(guò)調控公共服務(wù)和社會(huì )保障間接調控人口。

一些發(fā)達國家特大城市通過(guò)稅收和法律等手段調控公共服務(wù)以限制人口流入或過(guò)度聚集。

英國政府曾通過(guò)法律規定最低人均居住面積，以控制房屋建筑總面積來(lái)控制人口規模。法國巴黎在市區比郊區征收更多建筑用地稅。韓國首爾對大型建筑物的建筑商征收人口過(guò)密稅。

綜上，國際特大城市都市圈人口調控經(jīng)驗表明，城市轉型期人口調控應綜合調控人口總量、結構和分布，還應注重城鄉統籌協(xié)調發(fā)展，并系統運用經(jīng)濟、法律、規劃和行政等手段進(jìn)行宏觀(guān)調控。

國內特大城市群人口調控模式梳理

當前我國正處于快速城鎮化時(shí)期，特大城市人口調控對象主要是外來(lái)流動(dòng)人口。

針對流動(dòng)人口大規?？焖倭魅胩卮蟪鞘袪顩r，我國很多城市采取了多層面人口調控策略，其中，核心在于戶(hù)籍制度改革以及主要依附于戶(hù)籍的公共服務(wù)和社會(huì )保障體系如何實(shí)現對流動(dòng)人口的實(shí)際有效覆蓋。

以控制人口規模為基線(xiàn)，有序放開(kāi)戶(hù)籍管理制度。

為滿(mǎn)足流動(dòng)人口落戶(hù)需求，廣州市于2010年11月正式實(shí)施積分制入戶(hù)制度。2014年3月，廣州市公布人口調控和入戶(hù)政策“1+3”文件，通過(guò)積分入戶(hù)等方式推動(dòng)1300萬(wàn)人進(jìn)城。

以產(chǎn)業(yè)引導為主，優(yōu)化人口結構和分布。

上海市針對當地人口素質(zhì)總體層次不均衡的現狀，結合產(chǎn)業(yè)布局，提出“壓低端、擴中端、引高端”原則，優(yōu)化人口結構。壓低端，即盡可能減少存量人口中的低端產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員，在增量人口中控制低端人口增速，降低比例；擴中端，就是通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、社會(huì )保障及公共服務(wù)引導，擴大符合當地產(chǎn)業(yè)結構調整方向的中端勞動(dòng)力；引高端，就是通過(guò)合理積極的人才政策，吸引當地建設需要的高素質(zhì)人才。

增強交通、教育、醫療等公共服務(wù)對人口的疏導和調節作用。

《珠江三角洲地區改革發(fā)展規劃綱要（2008—2020年）》提出通過(guò)改善教育和醫療的公共服務(wù)調節人口結構的舉措。包括優(yōu)化基礎教育結構，合理配置義務(wù)教育辦學(xué)資源，逐步解決常住人口子女平等接受義務(wù)教育問(wèn)題；優(yōu)化配置醫療衛生資源，推動(dòng)醫療衛生資源向農村基層、城市社區傾斜。

區域協(xié)同、合作分工，調控人口有序流動(dòng)，形成合理布局。

《長(cháng)江三角洲地區區域規劃》提出，長(cháng)三角地區應依托核心區引導蘇北、浙西南地區產(chǎn)業(yè)和人口有序集聚，加快城市發(fā)展。引導和鼓勵人口向沿江、沿灣、沿海以及主要交通沿線(xiàn)、資源環(huán)境承載能力強的重點(diǎn)城鎮轉移，適度提高人口集聚度。

京津冀都市圈人口調控政策局限和內因分析

盡管自20世紀80年代以來(lái)就已形成一體化發(fā)展思路，但在京津冀城市圈迅速發(fā)展過(guò)程中，低層次產(chǎn)業(yè)吸引了大量外來(lái)人口涌入。另一方面，與人口調控政策相關(guān)的戶(hù)籍、住房、就業(yè)等相關(guān)制度和教育、醫療、養老等公共服務(wù)配套改革滯后，嚴重影響人口在京津冀地區的均衡聚集和分布。加之區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展差異和居民收入差異顯著(zhù)、人口承載力不均衡等矛盾突出，嚴重制約著(zhù)京津冀未來(lái)長(cháng)遠發(fā)展。

目前，人口調控問(wèn)題已成為北京亟待破解的關(guān)鍵難題，也成為制約京津冀協(xié)同發(fā)展、構建新首都經(jīng)濟圈和世界級城市群的主要瓶頸。

縱向來(lái)看，進(jìn)入新世紀以來(lái)，北京市人口調控政策相關(guān)研究和實(shí)施大多局限于就北京市本地范圍進(jìn)行調控和政策規劃。從最近30年北京人口調控政策歷史演變和實(shí)際效果評估看，多數人口調控政策缺少從國家整體發(fā)展戰略角度和京津冀協(xié)同發(fā)展角度的統籌考量和頂層設計，過(guò)多依賴(lài)戶(hù)籍管控、行政限制等強制管理手段和硬性調控政策，尤其對于流動(dòng)人口的調控，缺少京津冀協(xié)同發(fā)展戰略下的實(shí)證分析與科學(xué)預測，簡(jiǎn)單的行政強制措施居多，社會(huì )保障和公共服務(wù)缺位。

作為我國最早提出實(shí)現一體化發(fā)展的地區，京津冀一體化水平至今仍低于其他經(jīng)濟圈，其根本原因在于本地區整體市場(chǎng)化程度不高，發(fā)展不均衡，尚未真正突破“行政區”簡(jiǎn)單疊加的利益壁壘，未形成“經(jīng)濟區”協(xié)同發(fā)展的有效模式和現實(shí)路徑。實(shí)踐證明，單純依靠行政方式推動(dòng)很難形成區域協(xié)調發(fā)展的真正合力，必須在京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰略規劃下充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。

未來(lái)京津冀人口協(xié)同發(fā)展的調控原則與路徑選擇

京津冀城市圈人口有序轉移與合理分布研究，首先應從國家戰略角度進(jìn)行頂層設計，將京津冀協(xié)同發(fā)展的人口調控納入國家和京津冀三地發(fā)展的長(cháng)遠戰略規劃中。其次，就其人口調控政策目標而言，不僅要著(zhù)眼于人口分布與新首都圈的產(chǎn)業(yè)布局、城市功能定位、基礎設施、公共服務(wù)和社會(huì )保障體系相匹配，更要考慮區域人口與資源環(huán)境和經(jīng)濟社會(huì )的協(xié)調可持續發(fā)展，統籌規劃，穩步推進(jìn)，促進(jìn)區域內人口有序遷移與合理分布。

實(shí)現京津冀一體化、構建世界級都市群、打造國際一流首都圈的目標應遵循以下基本原則：

切分好政府調控和市場(chǎng)導向的職責分工，將頂層設計、市場(chǎng)導向與制度建設和法治保障相結合，綜合運用多種手段進(jìn)行宏觀(guān)調控，構建科學(xué)的人口調控政策體系，確保人口有序轉移和平穩過(guò)渡，實(shí)現人口合理分布和首都圈成功轉型。

與城市群人口分布的優(yōu)化相結合，增強區域內新城、中小城市和小城鎮對人口的吸納和集聚能力，引導人口由特大城市主城區向這些地區疏散轉移，實(shí)現城市群人口與經(jīng)濟社會(huì )資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展。

分析京津冀區域內人口分布和轉移的現狀與問(wèn)題，測算區域內中小城市人口承載能力與潛力；識別影響該區域內部人口轉移的市場(chǎng)因素和制度障礙；基于此，就提高中小城市人口集聚能力、促進(jìn)區域內人口有序轉移與合理分布和實(shí)現城市群協(xié)調發(fā)展等機制體制進(jìn)行創(chuàng )新性設計。

未來(lái)京津冀人口系統調控政策的四個(gè)方向性路徑如下：

擬定京津人口向河北等區域內人口密度較低地區有序轉移疏導政策。

對北京市2005—2012年各區縣常住人口動(dòng)態(tài)數據進(jìn)行定量分析后發(fā)現，北京市常住人口分布不均，朝陽(yáng)和海淀始終是人口最為集中的區域，海淀、朝陽(yáng)、昌平和西城四區集聚了北京人口的50%。

據地理特征進(jìn)行分板塊分析發(fā)現，北京人口分布有兩個(gè)集聚中心，一是由海淀、朝陽(yáng)、昌平、西城四區域組成的中心偏西北區域，另一個(gè)是通州、大興、豐臺、房山四區域組成的南部和西南區域。進(jìn)一步可細分為內圈（東城區和西城區）、中圈（海淀區、朝陽(yáng)區、豐臺區、石景山區）、外圈（懷柔、密云、延慶、昌平、順義、平谷、通州、大興、房山、門(mén)頭溝）。分圈分析可發(fā)現：

內圈人口集中程度逐漸變小，人口集中趨勢可能在向“城兩區”以外地區輻射；

“內圈+中圈”即“城六區”，這一區域人口總體在向外輻射，中圈可能是人口遷移的主要緩沖區；

盡管外圈中人口比例實(shí)際增長(cháng)的只有通州、大興，但整體仍呈增長(cháng)趨勢，這兩區已成整個(gè)北京流動(dòng)人口主要接收地。

綜合分析，內圈人口比例不斷減小，中圈和外圈人口比例變化不明顯，這可能意味著(zhù)內圈人口向外輻射機制正在形成，而中圈向外圈輻射機制尚未真正建立。

根據上述特點(diǎn)，京津冀人口一體化戰略設計須兼顧解決人口和經(jīng)濟活動(dòng)“過(guò)密”和“過(guò)疏”兩方面問(wèn)題。

為此，人口遷移和分布必須與京津冀功能定位、產(chǎn)業(yè)分工布局相結合。在對三地人口科學(xué)預測和承載力狀況評估基礎上，結合京津冀三地功能定位和產(chǎn)業(yè)布局戰略分析，擬定與天津承載首都功能轉移、河北承接京津功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉移的政策方案相匹配的人口遷移路徑政策。擬定京津人口內部存量調整與向河北及周邊增量遷移相結合的人口疏導調控政策。

擬定與人口遷移和重新布局相適應的公共服務(wù)均等化疏導政策。

當前，京津冀三地公共服務(wù)不均衡明顯，應通過(guò)公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展來(lái)疏導調控人口。應以三地人口預測和承載力狀況分析為基礎，結合三地功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展現狀、公共服務(wù)能力及水平，確定促進(jìn)三地人口遷移和布局的配套公共服務(wù)疏導政策。

交通一體化是京津冀區域一體化的基礎。此外，教育方面，可探索試行京津冀三地高考一體化政策；就業(yè)方面，與功能定位及產(chǎn)業(yè)分工相契合，擬定以市場(chǎng)導向為主的區域就業(yè)政策；醫療方面，配置與人口結構相匹配的醫療資源和公共衛生服務(wù)政策；養老方面，根據人口遷移方向和路徑，構建滿(mǎn)足不同區域人口養老需求的社會(huì )化養老服務(wù)體系和政策。

針對外來(lái)流動(dòng)人口，應強調有序疏導，而不是簡(jiǎn)單“排外”。對為北京市建設作出貢獻的非本地戶(hù)籍常住人口，在教育、醫療等公共服務(wù)和社會(huì )保障方面應建立相應的準入機制，通過(guò)優(yōu)化積分入戶(hù)政策和降低限制門(mén)檻等舉措，保障其尊嚴和基本權益。

擬定提升京津冀中小城市人口吸引力和集聚力政策。

重點(diǎn)針對京津周邊衛星城和河北大量中小城市人口密度較低的現狀，制定旨在提升京津冀區域內中小城市人口吸引力和集聚能力的發(fā)展規劃。以三地人口科學(xué)預測和承載力狀況分析為基礎，重點(diǎn)研究如何有序放開(kāi)北京和天津周邊及河北中小城市戶(hù)籍制度，提升公共服務(wù)和社會(huì )福利以增強人口集聚力。

對于中小城市而言，應積極創(chuàng )造條件，吸引凝聚京津等特大城市核心區域的優(yōu)質(zhì)科技人才資源，轉化為當地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，將這些中小城市變成具有活力的都市連綿區。

擬定生態(tài)涵養區等生態(tài)脆弱區域人口向沿海等地疏解機制和政策。

近年來(lái)，京津冀地區環(huán)境問(wèn)題日益突出，嚴重影響本區域居民生活質(zhì)量和遷移分布。因此，應建立與人口遷移和分布相適應的區域環(huán)境保護統一規劃，實(shí)現區域內科學(xué)生態(tài)移民。應針對京津冀范圍內生態(tài)涵養區、保護區等生態(tài)資源和環(huán)境脆弱區域，制定向渤海沿海等地進(jìn)行科學(xué)生態(tài)移民政策方案。擬定生態(tài)涵養區人口和經(jīng)濟向渤海沿海地帶轉移疏解機制和政策建議，注意將政策導向、政府干預與產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)設置以及人口資源環(huán)境的均衡協(xié)調發(fā)展相結合。

總體來(lái)看，京津冀人口發(fā)展必須與三地資源環(huán)境優(yōu)劣勢相結合，與三地產(chǎn)業(yè)布局和功能分區相匹配，同時(shí)以動(dòng)態(tài)眼光科學(xué)預測三地長(cháng)遠發(fā)展，實(shí)現可持續發(fā)展。

注：

1.作者單位：北京大學(xué)人口研究所，本文為國家自然科學(xué)基金2014年應急項目“京津冀一體化協(xié)調發(fā)展的政策研究”子項目“京津冀城市圈人口有序轉移與合理分布研究”成果）

2.智庫名片：北京大學(xué)人口研究所，是國內最先開(kāi)展人口學(xué)研究的單位之一，也是首批獲得聯(lián)合國人口基金資助的重點(diǎn)人口研究機構。其前身是成立于一九七九年的北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)系人口研究室，一九八四年經(jīng)教育部批準成立北京大學(xué)人口研究所。

人口健康研究是北大人口研究所的特色研究方向，圍繞這一主題，北大人口研究所開(kāi)展了一系列研究并成立了多學(xué)科研究平臺，擁有國家核心期刊《人口與發(fā)展》。

北京大學(xué)人口研究所一九九一年被世界衛生組織命名為“世界衛生組織生殖健康與人口科學(xué)合作中心”；二○○○年成為國家科技部人口健康九七三項目“中國人口出生缺陷的遺傳與環(huán)境可控性研究”首席科學(xué)家單位；二○○七年成為該項目“中國人口重大出生缺陷遺傳和環(huán)境交互作用機理研究”首席科學(xué)家單位；二○○八年成為亞太經(jīng)濟合作組織健康與投資創(chuàng )新領(lǐng)導委員會(huì )專(zhuān)家單位。