亨利?保爾森，2006年7月至2009年1月任美國第74任財政部長(cháng),著(zhù)有《崩潰邊緣》等著(zhù)作
中國現有的增長(cháng)模式不可持續。這種增長(cháng)的代價(jià)在中國的城市中日益顯現。人們說(shuō)得最多的，是嗆人的霧霾和嚴重的水污染。但是巨大的能耗、醫療問(wèn)題、人口密度和社會(huì )壓力等新問(wèn)題正在制造新的壓力。隨著(zhù)現在僅占中國經(jīng)濟10%的農村、農業(yè)地區的不斷萎縮(該部分人口不到全中國人口的40%)，城市化不但是中國未來(lái)增長(cháng)和繁榮的核心，也構成了一個(gè)令人煩惱的挑戰。如果中國延續現在的發(fā)展道路，未來(lái)20年還將有3億人進(jìn)入城市，這樣的流動(dòng)將造成嚴重的代價(jià)——不僅對于中國人民，對世界其他國家也是如此。
但好消息是，中國領(lǐng)導人已經(jīng)將建設更多可持續性城市、推動(dòng)中國向新的經(jīng)濟增長(cháng)模式轉型和盡可能緩解社會(huì )壓力作為主要的優(yōu)先任務(wù)。在包括中國在內的所有國家，城市收入都高于農村。因此，將更多的勞動(dòng)力從農田轉移至城市可以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、拉動(dòng)國內消費，有助于中國實(shí)現經(jīng)濟再平衡。如果執行得當，城市化有望增進(jìn)中國的繁榮，為世界各地的其他經(jīng)濟體創(chuàng )造重要的消費市場(chǎng)，同時(shí)遏制發(fā)展對環(huán)境的影響。
但是，中國的城市化不能只求快，還必須有戰略并保持可持續性。僅僅向城市里塞進(jìn)更多的人和建造基礎設施并不能自動(dòng)提高未來(lái)3億新市民的生活水平，只會(huì )加劇污染、擁堵和低效。從很多方面講，中國在今后20年能否成功實(shí)現經(jīng)濟轉型，取決于它如何以可持續的方式城市化。我們千萬(wàn)不能低估調整中國經(jīng)濟增長(cháng)模式、保持增長(cháng)與可持續性之間的平衡對于中國乃至世界的復雜性與重要性，它也許是我們這個(gè)時(shí)代最為重要的經(jīng)濟與環(huán)境事件之一。
中國不久前閉幕的城市化工作會(huì )議也充分強調了城市化的以人為本的方面。中國認識到，2012年它的城市居民已達7.1億，已經(jīng)是一個(gè)城市化國家，之前在以農業(yè)為主導的時(shí)代實(shí)行的很多政策現在都需要改變。
為什么需要可持續地城市化？
中國當前的增長(cháng)模式建立在對固定資產(chǎn)的資本密集型投資和對先進(jìn)工業(yè)國消費者出口的基礎之上。但這兩大支柱已經(jīng)受損。中國各地的領(lǐng)導者熱衷于完成中央政府下達的增長(cháng)指標，這是他們升遷的主要依賴(lài)。為了完成目標，他們發(fā)起了低效、低標準的建設狂潮，這一狂潮已經(jīng)造成了巨額地方債務(wù)，有可能使金融系統受到考驗。
但是如果采用一種戰略性、對環(huán)境友好的和以人為本的城市化策略將有助于解決一些關(guān)鍵而彼此關(guān)聯(lián)的潛在問(wèn)題：
首先，中國需要在城市創(chuàng )造就業(yè)崗位。經(jīng)濟改革的重要目標是讓更多的中國公民分享增長(cháng)的紅利，解決日益擴大的收入差距問(wèn)題。這意味著(zhù)要確保城市能提供待遇更高的好工作，把就業(yè)機會(huì )提供給數量日益膨脹的大學(xué)畢業(yè)生群體和大量基本上已經(jīng)在城市里長(cháng)期生活的農民工。
其次，中國需要讓到城市務(wù)工的農民工合法，規范它的勞動(dòng)力市場(chǎng)。幾十年來(lái)，數億農民工為了尋找更好的機會(huì )，在城鄉之間不斷地遷徙，其中很多人留在了城市。但他們這樣做通常并不合法。讓這些農民工成為合法的城市居民，找份收入更高的城市工作并不容易。但如果做得好，中國就能減少社會(huì )不公，給農民工階層一個(gè)成為城市新中產(chǎn)階級的機會(huì )，同時(shí)推動(dòng)消費增長(cháng)。
第三，中國經(jīng)濟必須由以制造業(yè)為主導向一個(gè)消費占國民生產(chǎn)總值更高比例的經(jīng)濟體轉變。擁有體面工作的合法城市居民可以幫助實(shí)現這種轉變。事實(shí)上，中國需要創(chuàng )造數以百萬(wàn)計的新工作，不僅是為了農民工，甚至也包括高技能的大學(xué)畢業(yè)生和當前的城市居民。辦法之一是擴大城市的服務(wù)業(yè)。服務(wù)業(yè)與工業(yè)不同，能源消耗較少，但工作崗位相對較多，能幫助實(shí)現拉動(dòng)消費和創(chuàng )造就業(yè)的雙重目的。
第四，中國需要更好的城市規劃，以保持避免出現在其他主要發(fā)展中國家中非常普遍的貧民窟。對基礎設施的供需關(guān)系進(jìn)行合理的調整，將有助于減少非理性投資的擴張，尤其是在中國2009年的4萬(wàn)億元投資刺激計劃之后。設計低劣、經(jīng)濟上有問(wèn)題的“白象”(指有一定價(jià)值、不能輕易舍棄但持有成本過(guò)高的事物——譯注)在中國隨處可見(jiàn)。加強地方一級的城市規劃可以改善基建投資并減少產(chǎn)能過(guò)剩。
第五，中國的城市需要更好的環(huán)境和能源政策。當前的增長(cháng)模式能耗高，對環(huán)境有害。證據顯然是有目共睹的，空氣污染已經(jīng)席卷中國的城市。不久前來(lái)自于中國研究人員的報告表明，在2010年，增長(cháng)的環(huán)境成本已經(jīng)達到國民生產(chǎn)總值的3.5%。
對中國來(lái)說(shuō)，解決這一問(wèn)題的一個(gè)重要方法是由一個(gè)工業(yè)強國向服務(wù)業(yè)巨頭轉變。這將對中國的資源消耗產(chǎn)生重大而積極的影響。目前，中國的資源主要供應于它的超級工業(yè)化。例如，中國消耗的煤炭幾乎是世界其他地方的總和，鋼鐵產(chǎn)量占世界的將近一半，其中的大部分都用于建造目前點(diǎn)綴著(zhù)中國的天際線(xiàn)的摩天大樓。采用更平衡的經(jīng)濟模式，可以在盡量減少空氣污染、保護逐步縮小的水域、留住日益減少的可耕地方面發(fā)揮重大作用。當前城市化模式將使中國的未來(lái)增長(cháng)付出代價(jià)，但一個(gè)更好的模式則有可能推動(dòng)增長(cháng)。
農民工進(jìn)城落戶(hù)：平衡城市化的關(guān)鍵
最急需改革的事情是制定正確的城市落戶(hù)政策。
大量中國勞動(dòng)力仍被鎖定在農村地區，對中國的國民生產(chǎn)總值貢獻有限。中國人口的城市化率只有52%，相比之下，韓國等國家高達80%左右。原因之一是中國有一種名為“戶(hù)口”的、嚴格的國內居住許可制度妨礙了農民工成為合法的城市居民。
一位農民工雖然進(jìn)入城市打工，但無(wú)法改變他的戶(hù)口，因而沒(méi)有資格與合法的城市居民一樣享受例如住房、醫療、教育等城市社會(huì )服務(wù)。戶(hù)口限制了勞動(dòng)力流動(dòng)，也壓制了消費。因為農民工不得不將他們的有限收入用于支付社會(huì )服務(wù)。如果有城市戶(hù)口，這些服務(wù)會(huì )更加便宜，在一些地區甚至由政府包辦。
解決辦法是戰略性放寬戶(hù)口制度，規范勞動(dòng)市場(chǎng)并減少內部遷移的障礙。這意味著(zhù)要讓中國農民工享受與財產(chǎn)權等效的權力，與給予城市居民的權利一樣。在中國，所有土地均為國家所有。但農民如果享有出租、轉讓和更多的使用權，由此帶來(lái)的靈活性足可讓農民視土地為有形資產(chǎn)。戶(hù)口改革還將催生新的服務(wù)部門(mén)，服務(wù)于越來(lái)越壯大的消費者階層。
將城市居民變?yōu)橄M者
中國的領(lǐng)導人還需要改革和加強社會(huì )安全網(wǎng)絡(luò )。無(wú)論是居住在城市還是準備遷往城市的中國人，大多儲蓄過(guò)多和投資不足。這是醫療和退休養老改革不完善，以及普通公民缺少投資機會(huì )造成的。加強城市的社會(huì )服務(wù)，并將農民工納入同樣的體系當中，將有助于減少預防性?xún)π?，拉?dòng)消費支出和私人投資。
中國已經(jīng)著(zhù)力擴大醫保范圍，包括在2009年啟動(dòng)的一項重大改革，目標是擴大醫保對全國城市和農村家庭的覆蓋。但是，對于在城市的非正規勞動(dòng)力來(lái)說(shuō)，雖然他們也在城市工作，卻享受不到大多數城市就業(yè)者所享有的、基于用人單位的服務(wù)。由于沒(méi)有戶(hù)口，他們甚至沒(méi)有資格領(lǐng)取由當地市政府發(fā)放的社會(huì )福利。而城市福利要遠高于農村福利。
簡(jiǎn)言之，如果沒(méi)有對中國福利制度的平行改革，戶(hù)口改革只能解決部分消費謎題。中國需要降低高額的“準入成本”，成為以城市消費為主的國家，并創(chuàng )建一個(gè)更加完整與均衡的國家醫保體系。中國的確有一個(gè)國家級的社?；?，但資金嚴重不足。解決這個(gè)不平衡問(wèn)題需要付出高昂成本，在政治上有難度，但中國要想成功地實(shí)現城市化，就必須解決它。
治理市政財務(wù)
第三類(lèi)急需的改革是治理有缺陷的城市財務(wù)系統。這一系統助長(cháng)了債務(wù)、腐敗和異議者。
對于中國的城市來(lái)說(shuō)，債務(wù)是越來(lái)越嚴峻的挑戰。各地市長(cháng)缺乏控制預算和事后問(wèn)責的權力，卻要承擔起執行中央政府政策指令的任務(wù)。各地市長(cháng)幾乎沒(méi)有獨立的收入來(lái)源，只好強征城市郊區的土地——有時(shí)向土地占有者支付非正常市場(chǎng)的價(jià)格，再把土地以高價(jià)轉賣(mài)給開(kāi)發(fā)商。這種有問(wèn)題的斂財方法不僅助長(cháng)了腐敗，還導致不斷出現不可持續的建設項目，既破壞了環(huán)境，也影響了市容。毫不奇怪，這些項目是中國社會(huì )抗議活動(dòng)的主要根源，能與之相比的，只有與環(huán)境有關(guān)的抗議活動(dòng)。
為了克服這些財務(wù)弱點(diǎn)，中國的領(lǐng)導人必須進(jìn)行重大的改革，讓城市預算變得透明，讓市長(cháng)們可以問(wèn)責，并將稅收權力直接下放到城市。沒(méi)有這些改革和透明的市政財務(wù)報表，中國將在其城市化進(jìn)程中遇到嚴重的融資困難。
加強城市規劃
最后，中國還需要更具創(chuàng )新性的城市規劃和考慮更為成熟的設計。如果中國城市一開(kāi)始就規劃有誤，接下來(lái)的任何挑戰都將變得更加困難。為了滿(mǎn)足城市中產(chǎn)階級對生活質(zhì)量的期望，未來(lái)的城市必須認真考慮能源效率和環(huán)境可持續性。
令人窒息的交通和污染困擾著(zhù)中國的許多大城市。這些環(huán)境災難的影響經(jīng)常超出中國本土。專(zhuān)家們發(fā)現，在2010年，美國西海岸的地面空氣污染中，來(lái)自中國的骯臟空氣占到了20%。而在當時(shí)，中國汽車(chē)保有量還僅為每千人60輛。想想看，當中國的汽車(chē)接近歐洲的每千人400輛時(shí)，會(huì )是什么樣子，到時(shí)私人轎車(chē)將超過(guò)5.5億輛。
另一個(gè)例子是建筑。大樓是出了名的能源消耗大戶(hù)，今天，每座公寓樓的壽命周期至少有幾十年。若建設小型居民區，擁有多用途的街區，并擁有便捷的公共交通，將能夠緩解人們不愿意看到的一些后果。更好的建筑法規和可持續的建材也能幫助緩解。這樣的“宜居城市”將給經(jīng)濟發(fā)展與能源效率之間帶來(lái)平衡，改善空氣質(zhì)量，還可能緩解交通擁堵。
執行
中國政府的計劃表明，它完全理解它所面對的問(wèn)題的廣度和緊迫性，但改革將面臨既得利益者的抵制。中國需要跟改革的質(zhì)疑者斗爭，它知道自己目前沒(méi)有相關(guān)機構和法律規定，去執行它的新政策。
中央政府需要一個(gè)針對各地市長(cháng)的績(jì)效評估體系，給他們適當的激勵，去執行他們的新城市化政策。另外，對于煤炭、石油等碳密集型商品應該征收環(huán)境稅，這對于限制污染尤其重要，但是，環(huán)保部的執行能力還有待加強。
中國的城市化與世界
目前，中國與美國政府、其他國家、大公司、非營(yíng)利機構(包括我本人的研究院在內)的合作正在給它帶來(lái)它急需的工具，幫它確定城市建設各項事務(wù)的輕重緩急，采用目前更好的基建方案。這些工具有：介紹各國政府領(lǐng)導人的可持續實(shí)踐，向公眾宣傳環(huán)境問(wèn)題，為中國的城市規劃者提供專(zhuān)業(yè)化培訓等。
這終將是所有各方共同的責任。為了我們的環(huán)境和全球經(jīng)濟，我們都需要中國的城市化獲得成功。