一、《立法法》修正，仇和落馬

2015年3月15日約9：20分，十二屆全國人大三次會(huì )議全體會(huì )議表決通過(guò)《全國人民代表大會(huì )關(guān)于修改＜中華人民共和國立法法＞的決定(草案) 》。僅僅三個(gè)半小時(shí)之后的12：55分，中央紀委監察部網(wǎng)站公布一記重磅消息：“云南省委副書(shū)記仇和涉嫌嚴重違紀違法，目前正接受組織調查?！?/p>

尚不清楚作為十二屆全國人大代表的仇和是否參與了《立法法》修正案的表決，當然，《立法法》修正案的通過(guò)與仇和落馬之間也并沒(méi)有必然關(guān)系。而且從理論上講，被紀委“調查”并不必然意味著(zhù)落馬，盡管他已經(jīng)被媒體認為是兩會(huì )落馬的“第三虎”。但人們仍然忍不住設想，對于以“大膽改革”、敢闖敢干而成為“明星官員”的仇和來(lái)說(shuō)，在他秉政期間大拆大建、鐵腕治吏，大力推行市場(chǎng)化甚至私有化時(shí)，如果眼睛里有《立法法》、腦子里繃著(zhù)一根弦，出臺的相關(guān)文件和制度都能?chē)栏褡裱读⒎ǚā芬幎ǖ脑?huà)，他的命運是否會(huì )有所不同呢？

《立法法》修正案的通過(guò)與仇和落馬之間，就這樣在無(wú)意間發(fā)生了微妙的聯(lián)系。仇和雖然施政有“個(gè)性”，但其為官卻也有“共性”。這個(gè)共性也許是幾乎所有發(fā)展中國家所面臨的共同難題：在法律不健全、不完善的情況下，敢闖敢干敢革新，雖然出政績(jì)，能升官，但也可能會(huì )踩上法律的紅線(xiàn)，甚至違法亂紀、身敗名裂；而如果不闖、不干、不試驗，就可能淪為庸官，雖然穩當，但也可能不出政績(jì)，風(fēng)評差、升官難?！笆胤ā迸c“有為”之間，頗為兩難。實(shí)際上，近年來(lái)落馬的貪腐官員中，就頗有一些人算得上曾經(jīng)是“能員干吏”。

 二、改革史也是“違法”史？

改革從來(lái)都是有風(fēng)險的，一是改革失敗的風(fēng)險，二是法律和政策不確定給改革者帶來(lái)的風(fēng)險。如何為改革先行者們服下定心丸，鼓勵其勇于探索解決改革路上出現的問(wèn)題；同時(shí)又要約束改革實(shí)踐者們的行為，避免其利用改革謀取私利，一直是改革過(guò)程中的大哉問(wèn)。去年兩會(huì )上，最高人民檢察院檢察長(cháng)曹建明2014年3月10日在十二屆全國人大二次會(huì )議作最高人民檢察院工作報告時(shí)專(zhuān)門(mén)指出，要穩妥處理改革中出現的新類(lèi)型案件，正確區分改革失誤與失職瀆職、改革探索出現偏差與鉆改革空子實(shí)施犯罪等界限。

但在很長(cháng)一段時(shí)間里，由于法律法規的不健全和不完善，不僅老百姓不知道，就連官員也不知道自己的行為是合法還是非法。某種意義上說(shuō)，改革一開(kāi)始就是從對現行法律的突破開(kāi)始的。1978年，今日著(zhù)名的小崗村，18位村民冒著(zhù)極大的風(fēng)險，以托孤的形式，立下生死狀，在土地承包責任書(shū)上摁手??；20世紀90年代，蘇聯(lián)解體，東歐突變，一堆“倒爺”涌現，有些發(fā)財了，有些卻被以“投機倒把罪”判刑入獄了。不僅普通公民如此，甚至國家機關(guān)也是如此，1988年之前，憲法規定土地不得買(mǎi)賣(mài)、出租，但深圳等經(jīng)濟特區卻突破了憲法，將土地使用權出租；而在1982年憲法公布實(shí)施之前，1978年憲法并沒(méi)有賦予全國人大常委會(huì )立法權，但由于改革開(kāi)放的實(shí)際需要，在未經(jīng)修憲或者釋?xiě)椀那闆r下，全國人大常委會(huì )在4年間出臺了11部法律。國家領(lǐng)導人也不例外，1982年憲法最初明確規定實(shí)行計劃經(jīng)濟，直到1993年修憲才寫(xiě)入社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟，但在此之前，國家領(lǐng)導人便多次提出經(jīng)濟體制改革的目標是“建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟”，顯然也是違憲的。為了解釋這種情況，有學(xué)者提出了“良性違憲”的理論，在法學(xué)界引發(fā)熱議。

而這種情況并未隨著(zhù)進(jìn)入新世紀而在實(shí)踐中得到真正解決。實(shí)際上，違法改革仍然在不斷出現。一系列環(huán)保法律早已通過(guò)，但地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展數字好看，遇到法律繞著(zhù)走、甚至頂著(zhù)走的情況并不罕見(jiàn)，制造了數不盡的生態(tài)災難；為了解決交通擁堵和霧霾問(wèn)題，又走到另一個(gè)極端，不少地方以一紙文件就能夠限購、限號、拍賣(mài)車(chē)牌，甚至在交通問(wèn)題上“割據”一方，限制外地車(chē)輛在特定時(shí)段進(jìn)入本行政區域。比如仇和，當他以雷霆手段鐵腕治吏、大拆大建、賣(mài)光醫院時(shí)，所出臺的一系列文件、制度、規定是否完全符合上位法呢？而近年來(lái)所暴露的國務(wù)院行政法規、各部委規章違反憲法或法律的情況，也并不鮮見(jiàn)。

三、《立法法》修改的真問(wèn)題

比起《立法法》從1993年起草，到2000年方才通過(guò)的八年抗戰，這次《立法法》的修改要迅速得多。從2013年10月份公布納入到十二屆全國人大常委會(huì )立法規劃，到去年8月過(guò)常委會(huì )一審，去年12月份常委會(huì )二審，到本次全國人大代表大會(huì )審議并最終通過(guò)，不過(guò)一年多的時(shí)間。但中間卻幾經(jīng)周折，尤其是“稅率”兩字增刪的96個(gè)小時(shí)，更是頗富戲劇性，引發(fā)媒體廣泛關(guān)注。

縱觀(guān)《立法法》修改，洋洋灑灑46個(gè)修正案，整部法律條文增加10余條，可謂“大修”。修正案通過(guò)的當天下午，新華社便配發(fā)熱情洋溢的通訊，將其盛贊為“邁向良法善治的里程碑”。而早在幾日前，就在通稿里提出規范授權立法、授予社區的市立法權、明確細化“稅收法定原則”、界定部門(mén)規章和地方政府規章邊界、加強備案審查、規范司法機關(guān)司法解釋等《立法法》修改“六大亮點(diǎn)”。而從修正案的內容來(lái)看，正如3月8日在十二屆全國人大三次會(huì )議上李建國所做《關(guān)于<中華人民共和國立法法修正案（草案）>的說(shuō)明》（簡(jiǎn)稱(chēng)“修正案說(shuō)明”）中所言，此次修正涉及面要廣得多。不僅有賦予社區的市立法權、落實(shí)稅收法定原則、規范部門(mén)規章和地方政府規章等完善立法體制的內容，還強調要發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用，尤其提出要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，特別提出完善行政法規制定程序，提出要加強備案審查，要規范和監督司法解釋?zhuān)瑤缀跏菍Α读⒎ǚā返娜鎯?yōu)化和加固。

而與媒體的激情相比，一個(gè)更為直接的問(wèn)題是，為什么要立法法，為什么要修改立法法？李建國在“修正案說(shuō)明”中指出，立法法修改的背景是，“隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展和改革的不斷深化，人民群眾對加強和改進(jìn)立法工作有許多新期盼，以習近平同志為總書(shū)記的黨中央提出了新要求，立法工作面臨不少需要研究解決的新情況、新問(wèn)題?！钡裁词恰靶虑闆r、新問(wèn)題？“修正案說(shuō)明”并未細說(shuō)。值得比較的是，2000年立法法制定，時(shí)任全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )主任顧昂然在《關(guān)于<中華人民共和國立法法（草案）>的說(shuō)明》（簡(jiǎn)稱(chēng)“立法案說(shuō)明”）中則指出：

在實(shí)際工作中也存在著(zhù)一些問(wèn)題，主要是：有些法規、規章規定的內容超越了權限；有些法規、規章的規定同法律相抵觸或者法規之間、規章之間、法規與規章之間存在著(zhù)相互矛盾、沖突的現象；有的質(zhì)量不高，在起草、制定過(guò)程中，有的部門(mén)、地方存在著(zhù)不從國家整體利益考慮而為部門(mén)、地方爭局部利益的傾向。這些問(wèn)題在一定程度上損害了國家法制的統一和尊嚴，也給執法造成困難。因此，需要根據憲法制定立法法，對法律、法規以及規章的制定作出統一規定，使之更加規范化、制度化。

如果將《立法法》2015年的46個(gè)修正案與2000年的“立法案說(shuō)明”相對比，我們就會(huì )發(fā)現，前者所謂“六大亮點(diǎn)”，豈非正是對后者的回答？也就是說(shuō)，跨越了15個(gè)年頭，從根本上說(shuō)，《立法法》修正案解決的也許主要還是15年前制定《立法法》時(shí)所面臨的那些問(wèn)題。這些問(wèn)題，如果用法言法語(yǔ)來(lái)解釋?zhuān)褪恰疤岣吡⒎ㄙ|(zhì)量和立法效率，維護國家法制統一”；而一旦將其放置到當前的大背景之中，這些不就是要解決“權力任性”、“立法與改革相銜接”的問(wèn)題嗎？因此，無(wú)論輿論界有著(zhù)什么樣的激情與渲染，本質(zhì)上講，立法法就是要在“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”的同時(shí)，解決“權力任性”的問(wèn)題，從而協(xié)調改革與立法的關(guān)系。這也正是立法法在當前所面臨的問(wèn)題與時(shí)代使命！

四、人民必須得到充分重視

20世紀80年代創(chuàng )辦了中國第一個(gè)農民城的溫州基層干部陳定模，曾經(jīng)有一句名言：“改革總從違法開(kāi)始的”。這句話(huà)充滿(mǎn)了吊詭與心酸。由于僵化的意識形態(tài)和立法工作的落后，我們曾經(jīng)發(fā)生過(guò)許許多多荒唐而又無(wú)意義的爭論。今天的中國是“世界工廠(chǎng)”，正在變?yōu)椤笆澜缡袌?chǎng)”。而在1978年，私人企業(yè)、工廠(chǎng)到底能否雇傭八個(gè)以上的工人，就是一個(gè)很敏感的問(wèn)題。直至1983年，中央的意見(jiàn)還是“不宜提倡，不要公開(kāi)宣傳，也不要急于取締”的“三不原則”；1985年，小平同志的意見(jiàn)還是“再看看?！弊罱K，1987年的中共中央5號文件中，才通過(guò)確立“允許存在，加強管理，興利抑弊，逐步引導”的十六字方針而廢除雇傭限制，而立法工作則還要更靠后。從1998年國務(wù)院提出三年搞活國有企業(yè)開(kāi)始，由于始終缺乏清晰、可操作的立法依據，大量國有資產(chǎn)流失，但不少企業(yè)卻以灰色的方式完成了產(chǎn)權清晰化的改造；但后來(lái)改革的大門(mén)驟然關(guān)上，也有不少企業(yè)家因此身陷囹圄。

改革不能總是從違法開(kāi)始。正是在這個(gè)背景下，中共中央總書(shū)記、國家主席、中央軍委主席習近平2014年2月28日主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二次會(huì )議時(shí)強調，凡屬重大改革都要于法有據。要求在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。而此前的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，堅持正確處理改革發(fā)展穩定關(guān)系，膽子要大、步子要穩，加強頂層設計和摸著(zhù)石頭過(guò)河相結合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)；鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點(diǎn)工作，及時(shí)總結經(jīng)驗，寬容改革失誤。

雖然由于立法與政策的不完善，不少改革的弄潮兒要么因為無(wú)法無(wú)天、為所欲為而身敗名裂，要么因改革踩踏了法律的紅線(xiàn)而中箭落馬，但改革開(kāi)放三十年來(lái)，我們還是積累了一些有益的經(jīng)驗。比如，對底層改革先局部承認，然后以“政策不變”的形式讓改革后現狀實(shí)際存在，等待時(shí)機成熟時(shí)推進(jìn)立法，把改革實(shí)踐的舉措以法律形式予以確定和承認，也就是所說(shuō)的“先行先試”，以立法主動(dòng)適應改革需要。在新一屆中央領(lǐng)導集體秉政之后，尤其重視法律下的改革，2012年年底，全國人大常委會(huì )授權國務(wù)院在廣東省暫時(shí)調整部分法律規定的行政審批，同意廣東省暫停實(shí)施《海關(guān)法》、《城鄉規劃法》等25部法律的部分條款。2013年8月，全國人大常委會(huì )又授權國務(wù)院在上海自貿區內暫時(shí)停止實(shí)施《外資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》等三部法律。而這些舉措，也都在《立法法》修正案中得到了體現。

但關(guān)鍵在于，在改革與立法相銜接的過(guò)程中，尤其是在立法不健全和不完善的狀態(tài)下，誰(shuí)是一項改革合法或者不合法的判斷者，在有立法需求時(shí)，誰(shuí)是相關(guān)法律的真正立法者？

毫無(wú)疑問(wèn)，公民是改革的具體承受者，雖然三十年的改革開(kāi)放過(guò)程中，民眾整體上受益了，但無(wú)論是計劃生育、國企下崗、城市拆遷、土地征用，民眾也是改革陣痛的承擔者。固然有改革者因踩踏法律紅線(xiàn)而落馬，但三十年來(lái)，或者立法法公布實(shí)施15年來(lái)，如果不是伴隨貪腐，又有幾位落馬者是由于出臺了違憲、違法因而侵犯了公民合法人身財產(chǎn)權利的規章或者文件的呢？實(shí)際上，“人民”往往成了立法過(guò)程中的旁觀(guān)者或者被遺忘者。

并不是因為《立法法》中沒(méi)有尊重民意的規定，原《立法法》第5條清晰地規定，“立法應當體現人民的意志”，“保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！钡⒎ㄈ绾尾拍荏w現人民的意志，如何防止習近平所言的人民名義上有權而實(shí)際上無(wú)權？因此，《立法法》修正案才特意在第5條加上“堅持立法公開(kāi)”，在第十一修正案中強調立法聽(tīng)證和征求意見(jiàn)。其他如人大主導立法、規范立法授權的修正，也都著(zhù)眼于此。但是，多年來(lái)“一聽(tīng)就漲”、專(zhuān)家和人大代表所代表的利益越來(lái)越分化的事實(shí)仍然提醒我們，人民對立法的真實(shí)參與仍然不那么真實(shí)，此次立法法修正只不過(guò)是一個(gè)開(kāi)始。也許，正如立法法修正案解決的是15年前的問(wèn)題一樣， 15年后立法法的再修、三修甚至N修，當能解決人民名義上參與立法而實(shí)際上無(wú)法真正參與的問(wèn)題吧。