賈康，華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長(cháng)、財政部財政科學(xué)研究所原所長(cháng)、中國金融四十人論壇成員

整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責、建立不動(dòng)產(chǎn)統一登記制度，是國務(wù)院機構改革和職能轉變方案的重要內容，也是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權、激發(fā)市場(chǎng)活力的有效舉措，對于保護權利人合法財產(chǎn)權，保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，夯實(shí)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟產(chǎn)權基礎，提高政府治理效率和水平，尤其是方便企業(yè)、方便群眾，都具有重要意義。

根據第656號國務(wù)院令，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》自2015年3月1日起施行。在國家層面不動(dòng)產(chǎn)登記職責及機構整合工作完成基礎上，省市縣三級整合工作已全面鋪開(kāi)。條例共6章35條，對不動(dòng)產(chǎn)登記機構、登記簿、登記程序、登記信息共享與保護等作出規定。整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責、建立不動(dòng)產(chǎn)統一登記制度，是國務(wù)院機構改革和職能轉變方案的重要內容，也是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權、激發(fā)市場(chǎng)活力的有效舉措，對于保護權利人合法財產(chǎn)權，保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，夯實(shí)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟產(chǎn)權基礎，提高政府治理效率和水平，尤其是方便企業(yè)、方便群眾，都具有重要意義。

一、不動(dòng)產(chǎn)統一登記制度的意義和未來(lái)

從十八屆三中全會(huì )和四中全會(huì )看，頂層規劃層面的“關(guān)鍵詞”首先是國家治理現代化，或稱(chēng)“現代國家治理”，當然連接著(zhù)“現代市場(chǎng)體系”、“現代財政制度”——作為國家治理的基礎和重要支柱，并連接到四中全會(huì )全面依法治國的“全面法治化”。

這幾個(gè)關(guān)鍵詞聯(lián)結在一起，落到實(shí)際生活里面，就要把中央所提出的“2020年改革要取得決定性成果”作為一個(gè)必須追求的實(shí)質(zhì)性目標。真正對我們的挑戰是全面改革，必須以全面改革實(shí)質(zhì)性提升國家治理現代化的水平。不動(dòng)產(chǎn)統一登記制度，直接對應這樣的治國核心理念和戰略層面的任務(wù)，它必須作為基礎條件。因為從一個(gè)現代國家角度來(lái)考慮，管理上的第一個(gè)前提就是必須有清晰的信息，從而為國家治理打基礎。

現在對于不動(dòng)產(chǎn)登記，顯然國務(wù)院給予了前所未有的重視，幾個(gè)部門(mén)一起由國土資源部牽頭，配合做這件事，要把改革、管理、政策優(yōu)化基礎的支撐條件做到實(shí)處。它當然是服務(wù)于整個(gè)中華民族的現代化復興，這是實(shí)實(shí)在在的必做之事。沒(méi)有一個(gè)相關(guān)信息的全景圖、真景圖，談不到在管理方面怎么樣體現政策優(yōu)化，因為政策差別必須是有針對性的，必須是有結構特征的。

有了信息，有了全景圖，便有可能形成比較優(yōu)化的結構圖，貫徹全面法治化。一個(gè)現代國家，起點(diǎn)上必須強調，產(chǎn)權保護制度的前提是產(chǎn)權登記制度。不動(dòng)產(chǎn)是恒產(chǎn)，是最根本的產(chǎn)，它的產(chǎn)權保護的前提就是必須要有像模像樣的產(chǎn)權登記，當然后面會(huì )跟著(zhù)有一系列在這個(gè)基礎之上產(chǎn)生的正面效應。

現在媒體上的很多說(shuō)法，包括專(zhuān)家的說(shuō)法，各自強調之處都有道理。以產(chǎn)權登記保護為原點(diǎn)形成的信息平臺上，它的正面效應從多個(gè)角度解釋都是可能的。比如，房地產(chǎn)市場(chǎng)調控的優(yōu)化，顯然會(huì )得到這樣一個(gè)信息平臺的支撐，這個(gè)信息平臺無(wú)非就是決策優(yōu)化、政策優(yōu)化的技術(shù)性支撐平臺。又比如中國必須推進(jìn)的反腐，顯然也會(huì )得到它的支撐，原來(lái)情況根本就不明，現在有了這個(gè)信息平臺，在授權范圍之內，暗賬都是翻明了的，當然有這方面的功能。還有其它的，比如土地整理：前提條件是具體情況反映出來(lái)之后才能談怎么整理。這些事情上，它的正面效應都會(huì )表現出來(lái)。

二、幾個(gè)突出問(wèn)題的認識與處理會(huì )得到不動(dòng)產(chǎn)登記制度的直接支撐

第一，中國城鎮化推進(jìn)這么多年，城鄉結合部還有不少模糊地帶，甚至形成了積重難返的小產(chǎn)權房的問(wèn)題。在物業(yè)稅于十幾年前作為改革大方向下非做不可的事項時(shí)，啟動(dòng)了六個(gè)地方、后來(lái)擴大到十個(gè)地方的物業(yè)稅模擬空轉試點(diǎn)。模擬空轉的前提就是做登記這個(gè)事，只不過(guò)它是局部的。一個(gè)轄區之內要做模擬空轉，所有的不動(dòng)產(chǎn)登記都要到位，登記清楚并區分具體的類(lèi)別——當時(shí)分三大類(lèi)：制造業(yè)、商業(yè)、住宅，把三大類(lèi)所有具體的信息輸入計算機，軟件已設計好程序，按照指令自動(dòng)生成物業(yè)稅稅基的評估結果。當時(shí)做這種模擬空轉，就是要給以后的改革操作提供前面的實(shí)驗，自然就要把包括城鄉結合部的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權一一搞清楚。

如果是小產(chǎn)權房，已沒(méi)有退路，登記制度如果在2018年必須完成，那么2018年之前，不管北京有幾十萬(wàn)套、其它城市有多少萬(wàn)套的這些小產(chǎn)權房，必須有對它的具體處理方案（似乎得分類(lèi)，不是統統承認，或者統統不承認）。這里的利益處理可以觀(guān)察一下深圳：深圳市早已經(jīng)把土地歸到國有終極產(chǎn)權的大平臺上，但是它的好幾十萬(wàn)原住民實(shí)際上涉及的“小產(chǎn)權房”——非法定的產(chǎn)權房怎么處理？就是分類(lèi)處理、利益框架和解決方案說(shuō)清楚后，可以分期兌現，哪怕10年、20年逐步兌現都好辦。這是問(wèn)題導向下看，一個(gè)很好的“倒逼”，中國走向現代社會(huì )的城鎮化過(guò)程當中，所有的模糊產(chǎn)權，特別是城鄉結合部矛盾凸顯的、似乎積重難返的問(wèn)題，由此必須得到解決。

第二，現在社會(huì )中不可回避有灰色、黑色收入，混合在一起，大家誰(shuí)也說(shuō)不清整個(gè)財產(chǎn)的底賬。如果把不動(dòng)產(chǎn)登記具體到千家萬(wàn)戶(hù)，包括企業(yè)、自然人，所有的東西理清楚，都是依法登記、依法受到保護，不合法的自然會(huì )浮出水面、促其解決。

第三，還有老百姓關(guān)心的兩極分化，這個(gè)格局到底是什么樣子？實(shí)際上需有一個(gè)全景圖。中國在這些年的發(fā)展過(guò)程中，收入的兩極分化和差異明顯擴大，是跟財產(chǎn)配置如影隨形的，實(shí)際上在這20多年的城鎮化加速發(fā)展過(guò)程當中，財產(chǎn)對收入的影響更大，因為不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)入急劇升值的軌道。從土地房屋看，我們房改以后的商品房，它從原來(lái)無(wú)價(jià)變有價(jià)以后，是迅速從低價(jià)向高價(jià)的演變。這正符合城鎮化發(fā)展的規律。去年大半年的樓市演變，說(shuō)明它又有一個(gè)階段性的調整，也就是說(shuō)要進(jìn)入新常態(tài)，使前十年所表現的“單邊市”演化成分化的市場(chǎng)。正常的市場(chǎng)應該有波動(dòng)、應該有分化，這是本來(lái)意義的、更健康的市場(chǎng)。這個(gè)過(guò)程中間，對收入和財產(chǎn)的演變我們需要有一個(gè)非?？陀^(guān)、真實(shí)的信息系統，使相關(guān)的調控、相關(guān)的政策設計等，得到比原來(lái)更高水平的技術(shù)性支撐。

第四，跟前面說(shuō)的灰色、黑色收入問(wèn)題合在一起，老百姓最關(guān)心的是什么？現在大多認同，官員是特殊的社會(huì )成員，他們要受到特定的約束，比如官員財產(chǎn)按道理應該有報告制度，一定級別以上的官員財產(chǎn)應該有公示制度。

中國正面對這樣一個(gè)歷史考驗，怎么過(guò)這個(gè)關(guān)？現在終于有了一個(gè)倒逼機制：很快做不動(dòng)產(chǎn)的登記，必須在每一個(gè)人的公民身份證是唯一、終生有效前提下做登記，自然相關(guān)財產(chǎn)情況只要給授權就能夠查清，它對于以后要走向現代國家，必須推進(jìn)官員全面的財產(chǎn)報告來(lái)說(shuō)，當然是一個(gè)支撐，這是一個(gè)不言而喻的條件。

第五，就是整個(gè)社會(huì )要走到現代國家治理狀態(tài)，必須帶有現代社會(huì )特征，必須形成現代意義的稅制。

市場(chǎng)經(jīng)濟通行的情況是，要搞市場(chǎng)經(jīng)濟必須搞分稅制，分稅制里少不了直接稅，直接稅里少不了住房保有環(huán)節的稅。以2016年為節點(diǎn)，中央強調了財稅配套改革重要的和基本的事項要見(jiàn)眉目，實(shí)際上是要給2017年的十九大做鋪墊，也是給2020年全面改革取得決定性成果做鋪墊。所以加快立法，從現在來(lái)看應是2015、2016兩年的事情，估計2015年很難走完，要到2016年了，我們可以觀(guān)察這個(gè)過(guò)程。

不動(dòng)產(chǎn)登記，如果2016年年底之前，人大的加快立法最后走到審批通過(guò)房地產(chǎn)稅立法，使保有環(huán)節也有稅，那么2017年就是依法執行問(wèn)題，不是擴大試點(diǎn)范圍的問(wèn)題。實(shí)際上這都是有相互關(guān)聯(lián)關(guān)系的。從稅的角度來(lái)說(shuō)，統一登記也會(huì )給出一個(gè)新的境界。比如現在要考慮房產(chǎn)稅即在住房保有環(huán)節要征的稅，我認為中國的立法應堅持一個(gè)基本的思路，即不能照搬美國的普遍征收模式，必須給納稅人一個(gè)基本住房保障的扣除。假如是原來(lái)分散化由部門(mén)登記的情況，這個(gè)事情上的處理比較麻煩，而現在有這樣一個(gè)統一登記制度，全國大聯(lián)網(wǎng)以后，這件事就變成操作上很便捷的狀態(tài)。征稅時(shí)的扣除是第一套房子也好，是人均多少平方米也好，就變成可操作了。

宣傳上，我們沒(méi)有必要把登記制度一下跟某一個(gè)點(diǎn)直接相關(guān)聯(lián)，但實(shí)際上對整個(gè)法治化國家的改革、發(fā)展、長(cháng)治久安和可持續運行，它的支撐意義一定是全面的。在問(wèn)題導向下，上面說(shuō)到的至少五個(gè)角度，都有正面效應。從未來(lái)的前景來(lái)看，我們在判斷它的意義和全面支撐作用基礎上，當然要肯定不動(dòng)產(chǎn)登記制度是我國法規體系建設和進(jìn)步的一部分?，F在我們稱(chēng)為暫行條例，把它放在法規體系的組成部分之內，以后也不排除若干年以后以更成熟的條文，把它上升為“不動(dòng)產(chǎn)登記法”，這將是一個(gè)動(dòng)態(tài)漸進(jìn)分步走的過(guò)程。未來(lái)要以這樣的法規支撐中國的常態(tài)。經(jīng)濟新常態(tài)是在經(jīng)濟“中高速”、結構優(yōu)化、質(zhì)量提升、加強創(chuàng )新驅動(dòng)的綜合概念之下，要面對和聯(lián)結2020和2050年的目標。而我們現在討論不動(dòng)產(chǎn)登記制度的法規，顯然也是服務(wù)于現代國家以后的長(cháng)治久安，把它作為基本制度的組成部分。