韓啟德，全國政協(xié)副主席、九三學(xué)社中央主席、中國科學(xué)院院士、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì )主席、教授

中共十八屆三中全會(huì )提出“保障農戶(hù)宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”。中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會(huì )議審議了《關(guān)于農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，強調對宅基地制度改革的試點(diǎn)條件和范圍要嚴格把關(guān)，不能侵犯農民利益，同時(shí)不得以退出宅基地使用權作為進(jìn)城落戶(hù)的條件。近年來(lái)，全國不少地方對農村宅基地制度改革進(jìn)行了有益探索。大量實(shí)踐表明，農村宅基地制度改革是農村改革的重要方面，關(guān)系“三農”全局乃至城鄉統籌發(fā)展大局，意義重大，但情況十分復雜。正因為如此，中央要求農村宅基地制度改革要“慎重穩妥”。然而，各地對這一改革期待強烈，廣大農民對宅基地財產(chǎn)性權益格外看重?？梢哉f(shuō)，對農村宅基地制度而言，不是“要不要改”，而是“如何改”的問(wèn)題。綜合各方面情況看，當前先行探索已進(jìn)城落戶(hù)農民宅基地的有償退出機制，以此切入并不斷深化農村宅基地制度其他方面的改革，必要、穩妥且有效，具有重要的現實(shí)意義。

探索進(jìn)城落戶(hù)農民宅基地有償退出機制的重要意義

探索進(jìn)城落戶(hù)農民宅基地有償退出機制之所以可以作為農村宅基地制度改革的一個(gè)切入點(diǎn)，應當基于一系列現實(shí)必要性認識其重要意義。

首先，有利于疏解農村宅基地閑置和私下交易問(wèn)題。一是當前農村宅基地的利用效率不高。較長(cháng)時(shí)期以來(lái)，大批農民工或在城鄉間候鳥(niǎo)式奔波，用打工積蓄在農村蓋房，建新卻不拆舊；或舉家進(jìn)城，卻沒(méi)有放棄農村宅基地，致使農村宅基地一戶(hù)多宅、面積超標、人減地增和閑置現象普遍存在。國土資源部調查顯示，農村閑置宅基地、空置住宅占地、村內空閑地占農村居住用地總面積的9%，距城市越遠空置率越高。據一些地方的調查，北京市郊區某鎮農民戶(hù)均宅基地1.2畝、1.15個(gè)宅院，占地超標59%；湖南20%－25%的村民一戶(hù)多宅，90%的村民住宅超過(guò)省定住宅用地標準；山東省2005-2012年，農村人口減少507萬(wàn)人，但農村居住用地卻增加270萬(wàn)畝，人均居住用地從199平方米增至249平方米；重慶市1997－2013年，農村戶(hù)籍人口減少434萬(wàn)人，人均村莊建設用地從149平方米增至176平方米；廣東省2000－2012年間，城鎮化率上升了20.9%，農村居民點(diǎn)建設用地卻以每年1.9%的速度增長(cháng)。

二是宅基地私下交易問(wèn)題日益突出。由于長(cháng)期缺乏宅基地有償退出機制，受利益驅動(dòng)等影響，農村宅基地私下交易十分嚴重。例如，有的地方，農村宅基地以買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押等形式流轉的現象大量存在，形成了以自發(fā)流轉、交易為特征的農村宅基地隱形市場(chǎng)；還有的地方，農村宅基地流轉由村集體經(jīng)濟組織或個(gè)人以公開(kāi)或半公開(kāi)形式進(jìn)行，流入對象既有本集體經(jīng)濟組織成員，也有其他社會(huì )成員，如國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)等。通過(guò)構建宅基地退出機制，以疏代堵，使宅基地交易規范化、合法化，一方面能夠切實(shí)保護農民權益，另一方面可避免重蹈小產(chǎn)權房泛濫覆轍。

其次，有利于緩解大規模農民進(jìn)城帶來(lái)的城鎮用地矛盾和公共投入壓力。一是化解城鎮建設用地矛盾。按照《國家新型城鎮化規劃（2014－2020）》，到2020年將有1億左右農業(yè)人口進(jìn)城落戶(hù)，必然引起城鄉建設用地結構和布局發(fā)生重大變化。未來(lái)幾年仍是我國城鎮化、工業(yè)化的重要時(shí)期，僅滿(mǎn)足每年1600萬(wàn)左右的農業(yè)轉移人口對生活空間、生產(chǎn)空間和生態(tài)空間的需求，就需要新增城鎮建設用地1600平方公里左右，城鎮建設用地矛盾日益突出。我國人均城鎮建設用地規模為100平方米，而農村人均居住占地250平方米左右。因此，通過(guò)推動(dòng)農村宅基地退出，按照“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”原則，可以滿(mǎn)足新型城鎮化用地需求。

二是為城鎮化提供資金。按有關(guān)專(zhuān)家測算的每個(gè)農民進(jìn)城落戶(hù)需要公共配套投入10萬(wàn)元計，1億農民進(jìn)城落戶(hù)需要投入10萬(wàn)億元。如果按到2020年的6年分攤，平均每年需投入1.67萬(wàn)億元，公共財政壓力巨大。若按照城鄉建設用地增減掛鉤指標1畝價(jià)值20萬(wàn)元（重慶市依據城鄉建設用地增減掛鉤原則和級差地租原理進(jìn)行地票交易試點(diǎn)，地票價(jià)格達到這一水平）計算，僅進(jìn)城落戶(hù)農民宅基地退出的2.5萬(wàn)平方公里土地的價(jià)值就達7.5萬(wàn)億元，為進(jìn)城農民融入城市提供了資金支持；增減掛鉤的1萬(wàn)平方公里城鎮建設用地作為出讓地，按全國土地出讓均價(jià)50萬(wàn)元/畝計，城市可增加財政收入7.5萬(wàn)億元，為城鎮公共配套投入拓寬了渠道；同時(shí)，城鄉建設用地總量減少1.5萬(wàn)平方公里。

最后，有利于增強土地制度改革的社會(huì )接受度。農村土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及廣大農民切身利益，應從群眾心理上易于接受、社會(huì )震動(dòng)相對較小的方面和方式入手。從各地反映看，進(jìn)城落戶(hù)農民宅基地有償退出比較符合這樣的要求。據有關(guān)方面統計，2013年全國農民人均財產(chǎn)性收入293元，約占農民人均純收入的3.3%。而現行法律只允許宅基地使用權在本集體經(jīng)濟組織內流轉，封閉狹小的市場(chǎng)空間加上“一戶(hù)一宅”的政策約束，極大地限制了宅基地的價(jià)值實(shí)現。調查顯示，如果退出機制合理、補償標準較高、相關(guān)權益保障到位，相當部分進(jìn)城落戶(hù)農民有退出宅基地的意愿，并且其退出意愿隨著(zhù)補償標準、權益保障程度提高而提高。進(jìn)城農民不愿意退出宅基地的主要原因是補償低于預期、在城市就業(yè)沒(méi)有保障、買(mǎi)不起房等。重慶市在地票政策出臺以前，宅基地使用權流轉費每畝僅幾千元到兩三萬(wàn)元，但有了地票以后，退出宅基地畝均收益穩定在20萬(wàn)元左右，增值明顯，符合農民的心理預期，為其進(jìn)城安家并融入社會(huì )提供了十分重要的財產(chǎn)保障。因此，盡管重慶市實(shí)施地票制度僅4年半時(shí)間，實(shí)施戶(hù)籍制度改革僅4年時(shí)間，相關(guān)制度也都還在探索完善之中，但在全家進(jìn)城轉戶(hù)的農戶(hù)中，通過(guò)地票形式退出宅基地就已達1/4左右，而且還有一部分已經(jīng)提出申請并正在實(shí)施退地過(guò)程中。

重視保障農戶(hù)自愿的實(shí)體性和程序性設計

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕25號）提出，進(jìn)城落戶(hù)農民是否有償退出“三權”，應在尊重農民意愿前提下開(kāi)展試點(diǎn)。保障農戶(hù)自愿退出宅基地必須有完整的制度。

一是明晰宅基地概念，完善宅基地確權頒證工作。通過(guò)制定“農村宅基地管理”法律或行政法規，明確宅基地內涵、包含范圍和標準，明確附屬的院壩、圈舍等用地的標準與歸屬，一并確權頒證。

二是農戶(hù)自愿退宅必須以有償為前提。堅持這一點(diǎn)不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟的本質(zhì)要求，而且具有極強的政治和社會(huì )意義。第一，宅基地有償退出是對農民的補償。調研中，大家一致認為，一定要歷史地看待宅基地退出有償問(wèn)題。長(cháng)期以來(lái)在二元結構下，農民利益考慮不夠，現在通過(guò)流轉宅基地使用權獲得相應收益，應看作是對農民的一種補償，即便進(jìn)城落戶(hù)農民退出宅基地，此項權益也不應被剝奪。第二，宅基地有償退出體現其用益物權性。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展特別是城鎮化快速推進(jìn)，宅基地的內涵、承擔的社會(huì )功能也不斷變化。2007年《物權法》賦予農村宅基地的用益物權，在保障農戶(hù)宅基地依法取得、使用權利的基礎上，進(jìn)一步明確了財產(chǎn)收益權利。第三，宅基地有償退出符合改革取向，也有利于維護社會(huì )穩定。當前一些地方片面理解宅基地無(wú)償獲得性，強制農民交出宅基地，導致“被上樓”、“被退宅”問(wèn)題頻發(fā)，誘發(fā)了大量社會(huì )矛盾。十八屆三中全會(huì )《決定》有關(guān)“改革完善農村宅基地制度”的部署，強調“探索農民增加財產(chǎn)性收入渠道”，應通過(guò)宅基地有償退出機制予以落實(shí)。

三是退宅戶(hù)相應權益必須明確。例如，重慶市規定：農民在主城區工作5年以上，區縣城工作3年以上就可在合法穩定住所遷移入戶(hù)，就業(yè)、養老、醫療、住房、教育等城鎮待遇一步到位。到目前，該市進(jìn)城落戶(hù)居民養老保險參保率86.2%，醫療保險參保率93.7%，近6萬(wàn)名隨遷子女就近免費入學(xué)，9萬(wàn)戶(hù)進(jìn)城落戶(hù)居民和農民工配租到公租房，占配租總數的46.6%；進(jìn)城落戶(hù)農民在退出土地前，可以繼續享受與土地相關(guān)的種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼、征地補償收益權等9項待遇；同時(shí)在規定期限內保留與農民身份相關(guān)的家電下鄉補貼、農村生育政策、計生獎勵扶助等26項待遇。

四是退出自愿須有嚴格程序。必須充分考慮農民市民化的漫長(cháng)性和復雜性。農村轉移人口從暫居城鎮到逐漸擺脫對農村土地的依賴(lài)、真正融入城鎮需經(jīng)歷一個(gè)過(guò)渡階段，在此過(guò)程中必須堅持自愿原則，以保障農民利益、維護社會(huì )穩定。對農民退出宅基地不能搞強迫命令，也不能以多數戶(hù)同意“綁架”少數戶(hù)。重慶市規定：進(jìn)城落戶(hù)農民宅基地是否退出、怎樣退出，完全由農民自己決定。進(jìn)城落戶(hù)農民對宅基地可選擇保留、在村內流轉或者退出按地票方式獲得收益。對同時(shí)滿(mǎn)足征地安置政策或退地政策條件的，由退地農戶(hù)自主選擇其中一種方式。愿不愿意退出宅基地，由農民說(shuō)了算；愿意以哪種方式復墾，由農民選擇；愿不愿意參與復墾施工，由農民決定；愿不愿意接受現行價(jià)款分配方式，由農民表態(tài)；對農民的意見(jiàn)一律書(shū)面記載。

退出的宅基地應多元化利用

目前，多數省市通過(guò)城鄉建設用地增減掛鉤對農民適度補償。但我們注意到，一些地方在宅基地退出過(guò)程中，面臨部分宅基地復墾為耕地不經(jīng)濟，或復墾后土地質(zhì)量不達標等問(wèn)題，應區別對待，充分發(fā)揮其效益。

一是實(shí)現土地價(jià)值多形式轉換。宅基地利用應因地因宅而異。退出的宅基地不僅可復墾為耕地，亦可復墾為林地、草地或生態(tài)涵養地等。對退出宅基地如何更好地進(jìn)行管護、復墾為耕地后如何發(fā)包，宅基地上建筑物、構筑物、附屬設施如何有償處置，宅基地復墾為林地、草地或生態(tài)林的市場(chǎng)價(jià)值和農民獲益如何計算等，都需要認真研究。

二是可量化為集體資產(chǎn)，參與農村股份合作經(jīng)營(yíng)。目前，在北京、江蘇等一些發(fā)達地區已探索出“存量折股型”、“增量擴股型”和“資產(chǎn)保護型”等股份合作模式。進(jìn)城落戶(hù)農民退出的宅基地如何量化為股份、可以參與哪些形式的合作經(jīng)營(yíng)，需要進(jìn)一步探索。

三是保留一批特色農居。我們在冀豫晉陜等地調研時(shí)了解到，當地不少特色民居在住戶(hù)遷移后，面臨著(zhù)舊宅是拆還是留的問(wèn)題。從國外情況看，城鎮化率達90%以上的德國，有40%的居民居住在農村；日本20%以上的人居住、生活在農村，但農民只占到全國居民的4%?？梢?jiàn)，如何很好地利用農村的宜居性，通盤(pán)考慮將來(lái)的“逆城市化”趨勢，滿(mǎn)足未來(lái)居民多樣化的生活需求，需要提前謀劃。比如，有些特色民居宜作為生態(tài)旅游景點(diǎn)予以保留；有些質(zhì)量較好的房子可以留下來(lái)作為度假旅館經(jīng)營(yíng)，等等。

宅基地退出收益分配必須統籌兼顧

農村宅基地的特殊性使得退出收益如何分配成為一個(gè)非常棘手的問(wèn)題，必須兼顧多方面利益、考慮多重因素。

一是兼顧多方面利益。重慶市將退出宅基地復墾為耕地形成“地票”進(jìn)行交易，凈收益的85%歸農民所有，15%歸集體經(jīng)濟組織所有。廣州市在城中村改造時(shí)，對土地收益按人均居住權、基礎設施使用權、集體經(jīng)營(yíng)發(fā)展權三方面來(lái)考量。除了上述的重慶、廣州在改革中考慮的幾方面利益外，對于其它需要兼顧的利益分配，仍然需要因地制宜、分類(lèi)施策。

二是充分考量邊遠農村與城市近郊農村宅基地地價(jià)差異，合理測算不同地域的退出宅基地補償價(jià)格。既要尊重地區性差異，又要防止因“同地不同價(jià)”造成過(guò)度的不公平。例如，深圳市曾經(jīng)進(jìn)行的一個(gè)城中村改造，“一夜間”冒出十余個(gè)億萬(wàn)富翁、幾十個(gè)千萬(wàn)富翁。此類(lèi)現象在一些特大城市、大城市郊區并不鮮見(jiàn)。重慶市通過(guò)地票交易方式使得邊遠地區的宅基地極大增值，通過(guò)市場(chǎng)化方式實(shí)現了邊遠地區農民土地房屋的財產(chǎn)權和收益權，從某種程度上彌補了因區域差異導致的土地收益懸殊。德國通過(guò)內城和遠郊政府合作投資建設的方式，有償維持農業(yè)、林業(yè)用地和環(huán)境保護用地權益，幫助遠郊區開(kāi)發(fā)新的服務(wù)經(jīng)濟，解決了生態(tài)環(huán)境保護和地方經(jīng)濟增長(cháng)之間的矛盾。這些做法值得借鑒。

三是兼顧眼前利益與長(cháng)遠利益。要切實(shí)注意農民今天的自愿并不代表明天還會(huì )認可其自愿的行為，在制度設計上應從長(cháng)計議，留有余地。廣州等發(fā)達地區提出，要建立面向未來(lái)的補償規則，從國家對農村非農建設用地發(fā)展權益出發(fā)，以權益作為補償標準。應實(shí)行漲價(jià)歸集體，對更新改造后的集體建設土地征收土地增值稅、房地產(chǎn)稅或其它方式的稅收，用于集體經(jīng)濟組織發(fā)展，從而保障集體經(jīng)濟組織有可持續的公共投入。盡管全國多數地區和廣州處于不同發(fā)展層面，但其做法經(jīng)驗值得關(guān)注。