主講人：馬駿(中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟學(xué)家 中國人民大學(xué)生態(tài)金融中心理事)

主題：治理霧霾——經(jīng)濟和金融政策的作用

時(shí)間：2015年2月9日

主辦：中國人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院

【編者按】

面對近幾年全國性、大面積持續霧霾，政府出臺了多種政策推動(dòng)大氣污染治理。除了末端治理缺失之外，經(jīng)濟結構問(wèn)題在多大程度上導致了霧霾？金融體系應該如何自我改革，以面對霧霾的挑戰？

中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟學(xué)家、中國人民大學(xué)生態(tài)金融中心理事馬駿在“生態(tài)金融系列講座”上表示，從經(jīng)濟學(xué)角度分析，當前的霧霾問(wèn)題主要是受政府對市場(chǎng)扭曲、市場(chǎng)失靈、企業(yè)與消費者缺乏社會(huì )責任感等因素影響產(chǎn)生的，因此需要以經(jīng)濟和金融政策推動(dòng)結構轉型，從根本上治理霧霾。以下是澎湃新聞對馬駿發(fā)言?xún)热莸恼洠?/p>

導致霧霾的重要因素

我們清潔能源比重太低，而煤炭占比太高，是導致霧霾結構的重要因素。給定同樣的當量，煤炭產(chǎn)生的空氣污染為清潔能源的十倍。

關(guān)于清潔出行和污染性出行之間的比例，我國城市當中地鐵出行的比例僅為7%，盡管北京人、上海人都坐地鐵，但是中國只有20多個(gè)城市有地鐵。中國有600多個(gè)城市，當然不是每個(gè)城市都需要建地鐵。一般來(lái)講，人口超過(guò)100萬(wàn)的城市絕對要建地鐵，也就是說(shuō)中國差不多要有100個(gè)城市需要地鐵，但是絕大部分還沒(méi)有建起來(lái)。

由于這個(gè)原因我們地鐵出行的比例很小，一些發(fā)達國家和地區的地鐵出行比例達到70%，最典型的像中國香港、新加坡、東京都是這樣。給定同樣運輸量，私家車(chē)產(chǎn)生的污染是地鐵的10倍。

這是為什么大家應該盡量坐地鐵，靠個(gè)人的綿薄之力也做一點(diǎn)貢獻。當然更重要的是政策，我們怎么樣把地鐵的供給提升上去，不要天天都是前胸貼后背地坐地鐵。

跟煤炭相關(guān)的，包括燃煤直接導致的空氣污染和二次污染物產(chǎn)生的PM2.5達到45%，占到全部PM2.5的45%左右，由交通運輸導致的22%左右。

這里面主要是公路運輸，當然還有別的，比如航運也會(huì )有，比如上海，我們案例表明航運占上海10%的PM2.5的來(lái)源，飛機也是很大的。但是最大的是公路運輸。

除此之外就是建筑工業(yè)的非燃煤，這里面有建筑的粉塵等等，還有抽煙也是PM2.5的來(lái)源，還有森林會(huì )自然釋放出PM2.5，還有農作物、海洋等等都會(huì )釋放，這些都比較難治理，成本比較高。如果你能夠把前面兩項或三項都治理了，基本上就達到第十幾，二十位的發(fā)達國家水平了，剩下那些都是很難治理的東西。

霧霾產(chǎn)生的經(jīng)濟學(xué)原因

我想講一講導致霧霾問(wèn)題的經(jīng)濟學(xué)分析。我剛才說(shuō)霧霾跟經(jīng)濟結構有關(guān)系，我們?yōu)槭裁闯霈F這種污染性的結構？是什么動(dòng)力、機制導致這種污染結構？

我分析三大方面：第一，政府對市場(chǎng)的扭曲，第二是市場(chǎng)的失靈，第三是消費者和投資者對企業(yè)消費缺乏社會(huì )責任感。

第一，政府對市場(chǎng)的扭曲，我舉三個(gè)例子：

工業(yè)用地價(jià)格過(guò)低。最近兩年我國工業(yè)用地的價(jià)格是商業(yè)用地價(jià)格的1/8，非常便宜，如果工業(yè)用地太便宜，自然會(huì )激勵工業(yè)的過(guò)渡增長(cháng)。

為什么這么便宜？這跟GDP導向有關(guān)系，地方政府追求GDP，這個(gè)GDP跟政績(jì)、升遷都有關(guān)系，所以大量的土地用來(lái)廉價(jià)地提供給工業(yè)。

服務(wù)業(yè)稅負過(guò)高。我們做了不同產(chǎn)業(yè)的服務(wù)業(yè)總稅負和間接稅負的比較，發(fā)現很多的服務(wù)業(yè)行業(yè)當中稅負比工業(yè)高，當然不是指平均，是指具體的服務(wù)業(yè)，如果稅負抬高，資源就不愿意流向服務(wù)業(yè)，流向低污染的行業(yè)，而過(guò)多留在高污染的行業(yè)。

服務(wù)業(yè)準入被過(guò)度管制。大家都能夠感覺(jué)到教育、衛生這些低污染的行業(yè)，你要成立一個(gè)新的民營(yíng)的機構是非常困難的。前一段有人討論醫院的私營(yíng)化等等，但是最近一段時(shí)間看來(lái)這個(gè)進(jìn)展也不是特別快，所以準入的管制本身也是體制問(wèn)題，是政府所設置的體制。

第二，市場(chǎng)失靈。在所有國家都發(fā)生，不光是在中國這樣的體制之下。舉一個(gè)具體的例子，如果是一個(gè)燃煤的企業(yè)，燃煤以后它會(huì )對周邊的地區產(chǎn)生污染，導致對人體健康的影響，但是好處是它自己得的，這些污染是給所有人分享。好處是我燃煤生產(chǎn)出來(lái)的東西能夠賣(mài)錢(qián)，這是典型的外部性，沒(méi)有被內生化，導致它過(guò)度燃煤，或者過(guò)度使用污染性的能源。

駕車(chē)也是這樣，你自己開(kāi)車(chē)很舒適，但是你同時(shí)污染了周邊地區。你降低其他人的壽命，沒(méi)有考慮到你會(huì )過(guò)度駕車(chē)、過(guò)度買(mǎi)車(chē)、過(guò)度用車(chē)，這是很典型的外部性問(wèn)題。

霧霾還有很強的外部性，就是有跨區域的外部性。不光對你的鄰居產(chǎn)生影響，對兩百里、三百里產(chǎn)生污染。

對北京做過(guò)一個(gè)調查，40%的霧霾來(lái)自于周邊地區，其中相當一部分來(lái)自于河北。河北燃煤這么多，北京要呼吸河北燃煤所產(chǎn)生的霧霾。由于霧霾所產(chǎn)生的負外部性，很大一部分是由外地這些居民來(lái)承受，它就會(huì )使得本地，比如河北過(guò)度燃煤，因為沒(méi)有把外部性?xún)壬?，沒(méi)有充分考慮到對別人的影響。

第三，企業(yè)和消費者缺乏社會(huì )責任感。社會(huì )責任感在傳統的微觀(guān)經(jīng)濟學(xué)當中是沒(méi)有考慮的，如果學(xué)過(guò)微觀(guān)經(jīng)濟學(xué)的話(huà)，企業(yè)唯一的目標就是利潤最大化，對別人產(chǎn)生什么負面影響不在意。消費者唯一的目標是要使自己的效用最大化，只要我吃得開(kāi)心、玩得開(kāi)心、消費得開(kāi)心就可以了，對別人的負面影響沒(méi)有考慮過(guò)，這是基本的假設。我們發(fā)現有一些國家正在逐步改變這些企業(yè)和消費者的行為。

治理霧霾的建議

前面兩個(gè)其實(shí)就是針對政府扭曲市場(chǎng)所做的政策建議：

第一，改革導致工業(yè)用地價(jià)格過(guò)低的體制。你在一個(gè)地方，工業(yè)用地的占比要想一個(gè)辦法降下來(lái)，讓工業(yè)用地變得更加稀缺。稀缺之后價(jià)格會(huì )上去，會(huì )避免過(guò)度刺激工業(yè)投資的沖動(dòng)，同時(shí)因為服務(wù)業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅用地比重上升以后，成本下降就可以刺激服務(wù)業(yè)行業(yè)較快發(fā)展。

第二，糾正間接稅稅負在行業(yè)間的扭曲。主要指一些服務(wù)業(yè)行業(yè)稅負過(guò)高的問(wèn)題，這個(gè)在今后一段時(shí)間營(yíng)改增當中應該可以得到一定的糾正，營(yíng)改增還沒(méi)有完成，還有很多服務(wù)業(yè)在繼續的設計稅率的過(guò)程當中。設計稅率必須要重新考慮讓服務(wù)業(yè)的稅負下降，從而引導資源更多地流出高污染行業(yè)，進(jìn)入到比較低污染的服務(wù)業(yè)這么一個(gè)導向。

第三，提到煤炭資源稅的稅率，因為煤炭消費者、燃煤者，不顧對其它地區和其他人的外部效應，怎么樣糾正他的行為？就是把成本提高，提高以后就可以遏制他過(guò)度燃煤的沖動(dòng)。

提高燃煤的資源稅是一個(gè)辦法，我們兩年前是高到5%，當時(shí)平均的折算從價(jià)稅是7%，當時(shí)中央決定讓各個(gè)地方?jīng)Q定，但是稅率定在5%--10%之間，這個(gè)改革在進(jìn)行。

第四，將排污費的征收標準提高1~2倍，開(kāi)征碳稅。跟煤炭資源費一樣，你只要消費污染型的能源，或者排污的話(huà)，就需要付更多的費用。有一些企業(yè)原來(lái)裝了脫硫脫硝的裝置也不愿意開(kāi)，你排污費比較高，這種脫硫脫硝就會(huì )變得相對便宜。碳稅是幾年以后的事情了，標準征收已經(jīng)在一些地方開(kāi)始實(shí)施。

第五，大幅提高對清潔能源的補貼。我寫(xiě)這本書(shū)的時(shí)候，我國政府對清潔能源的補貼占GDP比重是德國的1/3，遠遠低于其它國家的補貼，這個(gè)比例應該在今后一段時(shí)間大幅度的提高。

第六．在主要城市實(shí)行汽車(chē)拍牌照賣(mài)制度或擁堵費。開(kāi)始只有上海一家搞了汽車(chē)牌照拍賣(mài)制度，現在已經(jīng)好幾家了，天津、廣州、深圳都有?，F在是混合型的，一半是拍賣(mài)，但是都是往一個(gè)方向走，這有什么好處？實(shí)際上增加了汽車(chē)牌照使用者和駕車(chē)者的成本。

上海一個(gè)牌照8萬(wàn)、9萬(wàn)，就變得很貴，就會(huì )抑制汽車(chē)消費、提高駕駛汽車(chē)的成本，這也就是上海為什么從很多年開(kāi)始做，現在是200多萬(wàn)輛汽車(chē)。而北京一直沒(méi)有做，現在500多萬(wàn)輛汽車(chē)，兩個(gè)地方的人口是差不多的，這就是汽車(chē)牌照的好處。

而且牌照拍賣(mài)可以收到很多錢(qián)，上海一年可以收到70億的牌照拍賣(mài)費，可以用來(lái)搞清潔能源、清潔交通等等，很多事都可以用這個(gè)牌照拍賣(mài)費來(lái)做。

第七，改革軌道交通的融資體制，地鐵面臨的最大瓶頸就是錢(qián)，沒(méi)有錢(qián)你做規劃都不行。錢(qián)方面以前靠政府，或者靠融資平臺，向銀行借錢(qián)，以后越來(lái)越困難，因為政府財力是有限的。而43號文以后，向銀行借錢(qián)以后會(huì )很困難，所以就必須要創(chuàng )新，用新的辦法讓他們融到錢(qián)，包括地鐵這樣清潔的交通能夠保持功能。最主要的方法是發(fā)地方債，有一些可以用企業(yè)債，還有城投債的形式發(fā)。

第八，建立PM2.5減排區域間補貼機制，這就是講到市場(chǎng)區域當中跨區域的市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。

我先說(shuō)一個(gè)水污染治理的例子，大家知道新安江是在安徽，是這條江的上游，下游變成千島湖，千島湖在浙江。

安徽比較窮，很多年以前在新安江里面搞了很多的污染，污染順著(zhù)上游就留到下游了。浙江比較富，但是沒(méi)有辦法對付上游的污染。于是就要求上游好好治理，然后付錢(qián)。

這個(gè)邏輯很簡(jiǎn)單，他們就達成一個(gè)協(xié)議，你治理污染達到什么標準，水質(zhì)如果超過(guò)這個(gè)標準的話(huà)，我每年補貼你1個(gè)億，如果你不到這個(gè)標準，你要倒貼我一個(gè)億。

這個(gè)事情達成協(xié)議了，雙方政府在中央政府協(xié)調之下簽了一個(gè)協(xié)議，就是下游的受益者向上游產(chǎn)生污染者補貼，這么一個(gè)機制能夠有效降低上游的污染。

治理霧霾也有非常類(lèi)似的例子。以河北和北京為例，霧霾有1/3會(huì )飄到200~300公里的地方。北京跟河北距離很近，四五十公里就到了，所以很多河北的污染就會(huì )飄到北京來(lái)，而且河北相對比較窮，沒(méi)有足夠的財力去治理霧霾，或者至少沒(méi)有像你所想象的這么大力度去治理霧霾。

而北京治理霧霾的低成本工作都做了，像脫硫脫硝。再要做下去可能成本很高，比如說(shuō)你搞電動(dòng)車(chē)，一輛電動(dòng)車(chē)很多資金補貼，能夠達到降低霧霾的效果遠遠低于用同樣的價(jià)錢(qián)在河北治理霧霾帶給北京的好處，自然就出現了北京補貼河北的需要。

如果把北京用于本地減排的錢(qián)，放到河北讓河北減排，產(chǎn)生對北京減排的好處遠遠大于北京本地減排所帶來(lái)的好處。這就要求設計一個(gè)區間的補償機制。

第九，建立綠色金融政策體系。關(guān)于綠色金融政策體系，一個(gè)是清潔能源，我們人均的清潔能源的不管是消費、供給是差不多的，跟加拿大、俄國相比是人家的1/10。

另外一方面，我們人均地鐵長(cháng)度是其它國家的1/10，就是說(shuō)我們清潔產(chǎn)業(yè)的投入太少。

為什么出現綠色產(chǎn)業(yè)投資太少，污染性行業(yè)投資過(guò)多的情況呢？就在于目前的價(jià)格體系下沒(méi)有足夠的激勵機制，讓資金退出污染型行業(yè)，讓資金進(jìn)入到綠色行業(yè)。

理論上說(shuō)，就是外部性沒(méi)有被內生化。同時(shí)我們估計，我國今后5年當中，年均至少有2萬(wàn)億以上的綠色投資的需求，但是政府現在研究預算只能拿出3千億左右投入到節能環(huán)保清潔能源的領(lǐng)域，也就是政府能拿出來(lái)的錢(qián)是我們差不多每年綠色投資的10%~15%，還有85%~90%需要民間資本。

民間資本在沒(méi)有足夠激勵情況下不愿意進(jìn)去，怎么辦？就需要綠色金融體系，這種體系會(huì )創(chuàng )造激勵制度，減少對污染型行業(yè)的投資，讓他們增加對綠色行業(yè)的投資，這就是十八大強調的用制度保護生態(tài)環(huán)境，綠色金融體系就是這個(gè)制度的重要組成部分。