張孝德 國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部副主任、教授,研究方向為宏觀(guān)經(jīng)濟和經(jīng)濟增長(cháng)、區域經(jīng)濟與城市經(jīng)濟管理,著(zhù)有《模式經(jīng)濟學(xué)新探——中國市場(chǎng)模式的選擇與創(chuàng )新》、《現代公共政策概論》等書(shū)

在中國經(jīng)濟走向新常態(tài)、改革全面啟動(dòng)的背景下，2015年中央一號文件與往年一號文件相比，其最大的亮點(diǎn)是，適應時(shí)代發(fā)展要求，對長(cháng)期困擾中國農村發(fā)展的三農問(wèn)題，提出了解決的新思路與新戰略。這個(gè)新的思路，就是把解決三農問(wèn)題上升為破解三大戰略難題。這三大難題：一是“如何在經(jīng)濟增速放緩背景下繼續強化農業(yè)基礎地位、促進(jìn)農民持續增收；二是如何在環(huán)境資源約束下實(shí)現農業(yè)可持續發(fā)展；三是如何在城鎮化深入發(fā)展背景下加快新農村建設步伐、實(shí)現城鄉共同繁榮。中央一號文件正是從破解這三大難題出發(fā)，提出了推進(jìn)中國特色現代化農業(yè)發(fā)展的新思路和新戰略。

一、重申農村與農民在中國的本位地位，彰顯了中央對解決三農問(wèn)題的認識高度和決心

一號文件明確提出的“中國要富，農民必須富”、“中國要美，農村必須美”，這是中央對農村和農民在中國發(fā)展中具有的不可動(dòng)搖戰略定位和不可替代戰略功能的肯定，其有三個(gè)內涵：

一是肯定了農民與農村發(fā)展在中國的本位地位。如果單純從創(chuàng )造GDP看，農村與城市相比，城市是本位。但是從經(jīng)濟發(fā)展內在結構看，農業(yè)與工業(yè)關(guān)系、城市與農村關(guān)系，就像一棵大樹(shù)是樹(shù)根與樹(shù)冠的關(guān)系。農業(yè)和農村是樹(shù)根，城市工業(yè)經(jīng)濟是樹(shù)冠。城市繁榮發(fā)展不是城市自身孤立發(fā)展的結果，如果沒(méi)有農村和農業(yè)為城市提供來(lái)自根的養育，城市發(fā)展就會(huì )成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。中央一再強調農民和農村的本位地位，也是中國獨特的歷史和國情決定的。中國鄉村是中國五千年文明之根，蘊含中國民族文化傳承之基因，由此決定了中國所走的現代化之路，必須是傳承中華文明的有根的現代化之路。而中國有根的現代化，就是中央提出的“中國要美，農村必須美”、“中國要富，農民必須富”的現代化。

二是明確了農村與農業(yè)發(fā)展的底線(xiàn)功能。在當下中國，我們是一個(gè)農民人口占大多數的國家，是一個(gè)農村社會(huì )主導的國家。由此決定了農業(yè)基礎穩固、農村和諧穩定、農民安居樂(lè )業(yè)，仍然是國家大局穩定發(fā)展不能突破的底線(xiàn)。在一定時(shí)期，在資源約束的背景下，我們可以集中力量、集中資源發(fā)展工業(yè)、推進(jìn)城市發(fā)展，但我們不能忘記，中國要富，農民必須富，城市繁榮，農村必須發(fā)展是中國發(fā)展必須堅守的底線(xiàn)。

三是提出了農村與農業(yè)發(fā)展是中國發(fā)展的最終標志。中國發(fā)展的最終目標是全面建設小康社會(huì )、實(shí)現共同富裕。而中國共同富裕的小康社會(huì )一個(gè)最主要的標志，不是簡(jiǎn)單的人均標志，而是以中國農民富裕、中國農村的美麗為最終標志。在當代中國走向小康社會(huì )中，中國農民富裕和農村美麗，是中國遇到挑戰最大、實(shí)現難度最大的棘手難題。只有把這個(gè)最難的問(wèn)題解決了，我們才能真正實(shí)現共同富裕的小康社會(huì )。

總之，中央一號文件提出的“中國要富，農民必須富”、“中國要美，農村必須美”戰略定位，是一個(gè)內涵及其豐富的戰略定位，這個(gè)戰略定位是我們從事農村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和導航標，是我們必須堅守的戰略定位。

二、從中國特色農業(yè)現代化目標定位，探索農業(yè)轉型和農民增收之道

中央一號文件明確提出了中國所走的農業(yè)現代化之路是中國特色農業(yè)現代化。中國要實(shí)現四個(gè)現代化，農業(yè)比工業(yè)更需要適應國情，更需要中國特色，而一號文件所提出的推進(jìn)中國農業(yè)現代化的一系列重大對策都突出了中國特色。

第一，中國特色農業(yè)現代化必須是在立足糧食自足前提下，提高糧食的產(chǎn)量和質(zhì)量現代化。中國作為世界人口大國和土地資源短缺大國，決定了滿(mǎn)足國家糧食自足是中國農業(yè)發(fā)展第一位的目標。由此決定了中國農業(yè)發(fā)展必須更多體現國家責任，必須走政府調控下的糧食市場(chǎng)化之路。所以，中央一號文件對如何發(fā)揮政府在提高糧食生產(chǎn)能力中的作用，提出了一系列具體措施。一號文件明確提出，深入推進(jìn)農業(yè)結構調整，是在科學(xué)確定主要農產(chǎn)品自給水平、合理安排農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先序的前提下進(jìn)行結構調整，而不是單純追求農業(yè)收益的結構調整。

第二，中國農業(yè)現代化必須是“中國要富，農民必須富”的現代化。衡量中國實(shí)現農業(yè)現代化的程度，不能簡(jiǎn)單地以西方的大規模、大資本、國際化的農業(yè)標準，來(lái)衡量中國農業(yè)發(fā)展落后與先進(jìn)，更不能以此作為中國農業(yè)現代化的目標。因為我們是以農民為主的國家，一家一戶(hù)的小農經(jīng)濟，仍是中國幾億農民安身立命之本，仍然有強大生命力。正是基于這種國情，中央一號文件明確提出農業(yè)現代化的目標，是在以滿(mǎn)足農民增收為目標的前提下，最大限度地推動(dòng)農業(yè)生產(chǎn)效率的現代化。中央一號文件圍繞如何增加農民收入，出臺了一系列重要對策，這些重大舉措都體現了以農民為本、絕不是以資本為本的發(fā)展原則。

第三，中國特色農業(yè)現代化是在確保土地公有制性質(zhì)不改變、確保農民家庭經(jīng)營(yíng)主體地位不變前提下的現代化。中國是社會(huì )主義國家，社會(huì )主義的性質(zhì)決定了中國農村發(fā)展必須走共同富裕的現代化之路。在1949年新中國成立之后形成的中國農村土地共有制度，在20世紀80年代形成的農村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任的經(jīng)營(yíng)制度，這兩大基本制度是確保中國農業(yè)、農村發(fā)展走社會(huì )主義道路不能動(dòng)搖的前提和不能突破的底線(xiàn)。中國農業(yè)走向現代化，需要改革、需要創(chuàng )新、需要與市場(chǎng)、國際接軌，需要吸收現代化科學(xué)技術(shù)、經(jīng)營(yíng)方式等，但所有的改革和創(chuàng )新，必須在堅持這個(gè)前提下進(jìn)行。因為這是中國農村走社會(huì )主義道路的根，是中國農民走共同富裕的源。

總之，對中央一號文件的認識和落實(shí)，我們不能以偏概全。中國特色現代化農業(yè)，是一個(gè)基于中國國情、制度和歷史與現代農業(yè)嫁接的改革之路，不能走偏。

三、從傳承鄉村文明、建設新文明鄉村的高度提出中國新農村建設的升級版

今年中央一號文件闡述的新農村建設，是一個(gè)升級版的新農村建設。這個(gè)升級版的新農村建設賦予了新農村建設傳承鄉村文明的新使命、建設新文明鄉村的新內涵。新版新農村建設有以下新內容值得我們關(guān)注：

一是對中國農村在城鎮化過(guò)程中的戰略地位和功能，給予了明確定位和肯定。

中央一號文件明確提出的“中國美，農村必須美”、“讓農村成為農民安居樂(lè )業(yè)的美麗家園”?？梢哉f(shuō)這幾句話(huà)給中國8億農民，以及剩下的270萬(wàn)個(gè)自然村吃了定心丸。最近幾年，在一些地方推進(jìn)城鎮化過(guò)程中，出現了讓農民拆村進(jìn)城的極端城鎮化做法。在這種激進(jìn)城鎮化的浪潮中，從2000年到2010年的10年期間，有90萬(wàn)個(gè)村子消失，平均每天有將近250個(gè)自然村落消失。使祖祖輩輩生活在農村的農民，處在一種惶惶不可終日之中。使負載著(zhù)中國8億農民生計、承載著(zhù)中國五千年文明的中國鄉村處在何去何從的十字路口。在這樣一種背景下，中央一號文件明確提出要對中國傳統村落進(jìn)行保護和規劃。鼓勵各地從實(shí)際出發(fā)開(kāi)展美麗鄉村創(chuàng )建示范，防止違背農民意愿大規模撤并村莊、大拆大建。遏制逼迫農民上樓、讓農民拆村進(jìn)城的運動(dòng)式城鎮化做法?？梢?jiàn)，這是對目前許多地方搞的激進(jìn)式城鎮化的一種強矯正。

二是第一次明確提出把傳承鄉村文明作為新農村建設的主要內容。

中央一號文件明確提出在新農村建設中要“創(chuàng )新鄉賢文化，弘揚善行義舉，以鄉情鄉愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉建設，傳承鄉村文明”。在這短短幾句話(huà)中，濃縮著(zhù)中央首次從文化與文明傳承的高度，對中國鄉村文明價(jià)值的肯定。在中國古代文明與文化傳承中，鄉村鄉賢發(fā)揮了重要作用。目前中央提出新鄉賢在鄉村文明傳承中的作用，是非常契合當代中國農村發(fā)展的新趨勢。中國改革開(kāi)放30多年的過(guò)程中，是中國鄉村能人、精英通過(guò)高考、經(jīng)商、打工創(chuàng )業(yè)不斷從鄉村向城市流動(dòng)的過(guò)程。但是最近幾年，從鄉村向城市人才單向流動(dòng)的格局正在打破，開(kāi)始出現了新告老還鄉、新知識青年、文化人回流鄉村的跡象。而且隨著(zhù)時(shí)間的推移，將會(huì )有越來(lái)越多人進(jìn)入回鄉的行列中來(lái)。在這樣一種背景下，回鄉的新鄉賢將成為中國新農村建設，傳承鄉村文化重要的人才。

三是提出新農村建設要加大黨的建設、鄉村教育、農村思想道德建設、農村文化服務(wù)等涉及鄉村精神層面的建設。

中央一號文件把農村思想道德教育、農村文化服務(wù)和農村教育等給予應有重視，并提出一系列落地的舉措無(wú)疑是非常及時(shí)的。這是對農村發(fā)展只關(guān)注物質(zhì)不關(guān)注精神、只重視經(jīng)濟不重視文化的重大矯正。

四是全面推進(jìn)農村人居環(huán)境整治，建設宜居的美麗鄉村，這是新版新農村建設的新內容。

從2006年啟動(dòng)新農村建設以來(lái)，對村容村貌的建設，受當時(shí)認識的局限性和諸多原因走了彎路。許多地方把新農村建設，簡(jiǎn)單理解為新的就是好的，把新農村建設變成了大拆大建、模仿城市、過(guò)度注重外表的建設。為了矯正這個(gè)問(wèn)題，中央一號文件提出了推動(dòng)農村人居環(huán)境整治的四個(gè)要求：一是要完善縣域村鎮體系規劃和村莊規劃；二是搞好農村公共服務(wù)設施配套建設，推進(jìn)山水林田路綜合治理；三是繼續支持農村生態(tài)環(huán)境治理；四是落實(shí)傳統村落和民居保護規劃，防止違背農民意愿大規模撤并村莊、大拆大建。

四、從多元共治探索中國鄉村治理新模式，為農村可持續發(fā)展提供組織保證

目前中國農村嚴重存在傳統互助關(guān)系丟失、社會(huì )秩序混亂、鄉村干部腐敗、農民權益缺乏保護等諸多問(wèn)題，形成這些問(wèn)題的深層根源是鄉村一片散沙，鄉村治理失效。中國鄉村治理失效、失靈概括起來(lái)有三個(gè)方面問(wèn)題值得我們深思：一是脫離鄉村特有的熟人社會(huì )特性，把適用城市生人社會(huì )治理的思路和方法簡(jiǎn)單搬到農村，導致了鄉村治理上食洋不化。1978年在農村搞承包制改革，取得了巨大成功，但從1988年開(kāi)始在農村進(jìn)行的基層民主選舉，已經(jīng)歷了26年的時(shí)間，到目前仍處于問(wèn)題重重之中。根本沒(méi)有達到我們預期的效果。為什么同樣的改革出現兩種完全不同的效果，這值得我們反思。二是不顧十里不同俗，鄉村特有的高度多元化和鄉土化特性，在長(cháng)期形成的大一統管理理念和強勢政府思維作用下，所推行的自上而下的整體化一管理，也導致了政府對鄉村管理低效或失效。三是對鄉村治理缺乏挖掘扎根于鄉村的村規民約、互助傳統、孝道治家等鄉村倫理文化在治理中的作用。

中央一號文件在關(guān)于鄉村治理上最大的突破，就是針對長(cháng)期以來(lái)困擾中國鄉村治理上述問(wèn)題有了重大的突破。按照中央一號文件提出創(chuàng )新和完善鄉村治理上有四個(gè)方面思路和新舉措值得我們關(guān)注：一是針對食洋不化、無(wú)法落地的鄉村民主治理制度，進(jìn)行改進(jìn)完善，使其更適合鄉村熟人社會(huì )特性；二是通過(guò)村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，讓農村在自我改革和探索中，形成符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現形式；三是充分激發(fā)農村社會(huì )組織活力；四是通過(guò)加強農村思想道德建設，突出來(lái)自鄉村傳統倫理、鄉規民約和鄉賢文化在鄉村治理中的作用。

總之，從中央一號文件提出鄉村治理的新思路，我們可以看到一個(gè)以集鄉村傳統倫理、“兩委”民主決策管理、村民小組自治、社會(huì )組織參與的多元協(xié)商共治的鄉村治理新模式正在浮出水面。

五、農村改革發(fā)展必須法治進(jìn)行，讓法治建設為農村改革發(fā)展保駕護航

中央針對農村是法治建設相對薄弱的領(lǐng)域，在一號文件中提出加強農村法治建設的要求。圍繞目前農村發(fā)展中存在的問(wèn)題，提出從四個(gè)方面加大農村發(fā)展與改革法治建設的舉措：一是完善相關(guān)法律法規，加強對農村集體資產(chǎn)所有權、農戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權和農民財產(chǎn)權的保護。二是健全農業(yè)市場(chǎng)規范運行法律制度。逐步完善覆蓋農村各類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體方面的法律法規，適時(shí)修改農民專(zhuān)業(yè)合作社法。三是健全三農支持保護法律制度。研究制定規范各級政府三農事權的法律法規，明確規定中央和地方政府促進(jìn)農業(yè)農村發(fā)展的支出責任。四是依法保障農村改革發(fā)展。加強農村改革決策與立法的銜接。農村重大改革都要于法有據，立法要主動(dòng)適應農村改革和發(fā)展需要。這四個(gè)方面法治建設，給農村發(fā)展構建了四張保護網(wǎng)。為農民提高自我法治意識和法治保護能力的同時(shí)，也為中國農村和農民享受不走樣、不變形的惠農政策提供了法治保證。