關(guān)于進(jìn)一步完善國有資本管理體制

大家知道，現行的國有資產(chǎn)監督管理體制是2003年形成的?？陀^(guān)地講，這個(gè)體制的建立對于解決過(guò)去長(cháng)期存在的國有資產(chǎn)多頭管理而又無(wú)人負責的問(wèn)題起到了積極的作用。但它存在兩個(gè)突出問(wèn)題：一是沒(méi)有形成與國有資本功能定位相適應的國有資本布局優(yōu)化調整的體制機制。國有資本是全民財富，理應服務(wù)于全民利益和國家戰略目標。但過(guò)去的體制卻缺乏這方面的機制設計，從而在一定程度上導致了國有資本管理上簡(jiǎn)單強調做大做強，自我循環(huán)，而服務(wù)于國家戰略目標則相對不足。二是對企業(yè)實(shí)行行政化的管理模式，且管人管事管資產(chǎn)相結合，導致企業(yè)活力不足，難以適應國內外市場(chǎng)形勢快速變化對企業(yè)快速決策的需求。比如，根據國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所的一項研究，截止到2012年，國資委共頒布各類(lèi)規章文件287件，通過(guò)對其中255件進(jìn)行梳理和歸納，發(fā)現這些規章文件與履行股東職責相關(guān)的僅占31％，而其余的近70％，都是與落實(shí)政府公共政策、黨群工作或企業(yè)內部事項相關(guān)的。

解決以上兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)可供考慮的思路，是加強國資政策制定的客觀(guān)獨立性。比如，可以考慮設立一個(gè)由國務(wù)院領(lǐng)導掛帥的、由國務(wù)院相關(guān)職能部門(mén)負責人以及相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者參加的委員會(huì )，負責制定國家出資政策，包括國有資本布局調整和國有資本收益分配等，而國資委則負責政策的具體執行。這樣做的好處，一是有利于從國民經(jīng)濟全局的、更加宏觀(guān)的角度考慮國有資產(chǎn)的功能定位、布局調整、投資方向和收益分配；二是有利于增強國有資本政策的權威性，從而有利于切實(shí)得到貫徹落實(shí)；三是有利于破除部門(mén)自我改革的困境，幫助國資部門(mén)剝離不合理的管理職能，推動(dòng)國資管理部門(mén)改革監管方式。比如，以前國資委承擔的公共管理職能、黨群工作職能、企業(yè)內部具體事項審批職能等，都需要逐步加以清理和剝離。

關(guān)于構建國有資本投資運營(yíng)平臺

國有資本能否有效服務(wù)于國家戰略目標，既取決于其投向的領(lǐng)域是否正確，也取決于其投入的方式是否恰當。關(guān)于今后國有資本需要重點(diǎn)投向的領(lǐng)域，十八屆三中全會(huì )的《決定》已經(jīng)說(shuō)得很明確，那就是提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全等五大領(lǐng)域。那么接下來(lái)的問(wèn)題就是，國有資本應當以何種方式來(lái)重點(diǎn)投向這五大領(lǐng)域呢？

過(guò)去，國有資本發(fā)揮作用的方式，主要是投資興辦企業(yè)，并直接經(jīng)營(yíng)管理。這種方式在發(fā)展的初期可能是必要的，但隨著(zhù)我國市場(chǎng)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，其弊端和局限性越來(lái)越顯示出來(lái)。今后，除極少數涉及國防安全等特殊領(lǐng)域需要國有資本以直接投資設廠(chǎng)、直接經(jīng)營(yíng)管理的方式發(fā)揮作用以外，絕大多數領(lǐng)域，包括完全競爭領(lǐng)域和帶有部分公益性、政策性功能的領(lǐng)域，都用不著(zhù)國家直接投資設廠(chǎng)，而是通過(guò)資本投入運作，就可以更好地實(shí)現國有資本的功能作用。比如，如果需要國有資本加大對生態(tài)環(huán)境保護的支持，既可以以政府資助研發(fā)的方式進(jìn)行鼓勵性、引導性投入，也可以以購買(mǎi)私人企業(yè)服務(wù)的方式進(jìn)行支持。如果是社會(huì )保障資金，需要保值增值，那么更不用自己投資設廠(chǎng)，而是看哪個(gè)領(lǐng)域效益高、發(fā)展前景好，就可以直接對這些領(lǐng)域的企業(yè)進(jìn)行投資參股。

然而，現實(shí)當中，國有資本并非以現金形式存在，并非想投哪兒就能馬上投到哪兒，而是以各種類(lèi)型的企業(yè)的資產(chǎn)或股權的形式存在，其中，少部分是所謂的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)，而大部分是完全處于競爭領(lǐng)域的企業(yè)。在這種情況下，要實(shí)現從管資產(chǎn)向管資本的轉變，促進(jìn)國有資本布局的動(dòng)態(tài)優(yōu)化和調整，就需要搭建國有資本投資和運營(yíng)的平臺，即國有資本投資公司和國有資本運營(yíng)公司。

關(guān)于如何設立國有資本投資運營(yíng)公司，以及設立之后如何運營(yíng)，目前都存在較大分歧。比較好的做法，還是通過(guò)試點(diǎn)找出適合當前管理體制和市場(chǎng)環(huán)境的合理模式。試點(diǎn)當中應重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)問(wèn)題：一是投資運營(yíng)公司對實(shí)業(yè)企業(yè)的持股方式。分散持股有利于防范對實(shí)業(yè)企業(yè)的行政干預，但增加了實(shí)業(yè)企業(yè)出現內部人控制的風(fēng)險；集中持股有利于落實(shí)實(shí)業(yè)企業(yè)的出資人責任和發(fā)揮投資運營(yíng)公司的專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢，但增加了不當干預的風(fēng)險。二是投資運營(yíng)公司的治理機制。投資運營(yíng)公司應該成為市場(chǎng)化的資本運營(yíng)主體，既要防止政府干預過(guò)多導致企業(yè)失去活力，又要防止出資人職責不落實(shí)出現內部人控制的風(fēng)險。三是資產(chǎn)重組與企業(yè)改革。應當結合投資運營(yíng)公司的設立，在取消殼公司、處理存續資產(chǎn)、管理關(guān)聯(lián)交易等方面探索和積累經(jīng)驗。

關(guān)于股權多元化與完善現代企業(yè)制度

從多年來(lái)國有企業(yè)改革與發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，國有企業(yè)難以建立真正有效的現代企業(yè)制度，其最重要的一個(gè)根源，就是一股獨大的股權結構。大量的經(jīng)驗證明，即使不能實(shí)現國有資本與其他社會(huì )資本的混合所有制的多元化持股，只要能夠實(shí)現多元國有股東持股，也能在很大程度上對改善公司治理發(fā)揮積極作用。因此，下一步改革，應當把推動(dòng)股權的多元化作為完善現代企業(yè)制度的一項重要舉措。

推進(jìn)國有企業(yè)股權多元化改革，重點(diǎn)是要推進(jìn)集團母公司的改革。目前中央和地方層面都還有不少集團母公司仍未完成公司制改革，例如國務(wù)院國資委管理的112家中央企業(yè)中就有75家仍然是全民所有制企業(yè)，盡快完成集團母公司的公司制改革應成為國有企業(yè)產(chǎn)權制度改革的首要任務(wù)。改革可根據實(shí)際情況采取多種方式，包括：有些具備條件的集團母公司可以直接改組為“國有資本投資運營(yíng)公司”，有些集團母公司可以改造成為股權多元化公司特別是上市公司，有些“殼公司”性質(zhì)的集團母公司可以注銷(xiāo)等等。

在積極調整和優(yōu)化國有企業(yè)股權結構的基礎上，要根據國有資本不同的功能定位，逐步調整企業(yè)的國有股權比例。對需要國有資本發(fā)揮政策性功能的領(lǐng)域，如關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈、重大民生、戰略性產(chǎn)業(yè)的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國有資本可以保持獨資、絕對控股、相對控股或其他控制形式；其他領(lǐng)域，主要是競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)要積極引入社會(huì )投資機構，根據市場(chǎng)競爭和發(fā)展情況，實(shí)行國有股權不同的持股比例，并按照市場(chǎng)規則有序進(jìn)退、合理流動(dòng)，提升國有資本的配置效率。

關(guān)于推進(jìn)國資國企用人管理制度改革

對高層管理者的任命、考核、激勵制度是全部管理制度的核心。按照改革后的國資管理體制，兩類(lèi)公司之下，基本上是按照《公司法》運行，實(shí)行完全的市場(chǎng)化的用人管理制度。國有資本投資運營(yíng)公司以及個(gè)別的特殊類(lèi)公司，可能比較合理的方式是實(shí)行雙軌制的選人用人和管理機制。

所謂雙軌制，就是對國有資本投資運營(yíng)公司的董事、監事，以及少數政府直接管理的特殊國有企業(yè)的領(lǐng)導人，由履行出資人職能的機構選聘與任命；而對兩類(lèi)公司的經(jīng)理層，以及其他層級的管理者，實(shí)行市場(chǎng)化選聘與管理機制，即董事會(huì )選聘總經(jīng)理，總經(jīng)理提名其他高管并由董事會(huì )批準。

與雙軌制的選人用人制度相適應，應當按照“選用方式與身份、待遇相適應”的原則，實(shí)行雙軌制的薪酬與激勵約束機制。通過(guò)政府任命方式產(chǎn)生的兩類(lèi)公司和少數政府直管企業(yè)的董事、董事長(cháng)應當按照公務(wù)員管理，保有公務(wù)員身份，確定一定的行政級別，參照相應職級的公務(wù)員制定薪酬和福利標準，并根據崗位技能要求和工作難度給予一定的崗位補貼，同時(shí)要嚴格規定職務(wù)待遇、職務(wù)消費和業(yè)務(wù)消費，保障消費公開(kāi)透明。而通過(guò)市場(chǎng)方式選聘的職業(yè)董事和職業(yè)經(jīng)理人身份的國資控股參股企業(yè)負責人則實(shí)行市場(chǎng)化管理，由董事會(huì )參照市場(chǎng)水平確定薪酬方案和待遇體系。

關(guān)于解決國有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的改革和發(fā)展，大部分經(jīng)過(guò)改制的國有企業(yè)的歷史遺留問(wèn)題基本上都已經(jīng)得到解決。但調查發(fā)現，當前，在部分未充分改制的國有企業(yè)當中，歷史遺留問(wèn)題仍然比較嚴重。在少數已完成改制甚至已上市的國有企業(yè)，也同樣存在著(zhù)歷史遺留問(wèn)題“尾大不掉”甚至卷土重來(lái)的問(wèn)題。這主要包括三個(gè)方面：一是很多國有企業(yè)仍承擔著(zhù)離退休人員的社會(huì )管理職責及社會(huì )統籌外的費用，承擔著(zhù)職工住宅供水供電供熱（氣）和物業(yè)服務(wù)等“三供一業(yè)”的設施維護改造等費用；二是部分國有企業(yè)仍存在企業(yè)辦社會(huì )的問(wèn)題，醫療、教育、消防、市政、社區等未能完全移交給地方；三是很多老國企冗員問(wèn)題嚴重，尤其是資源礦產(chǎn)類(lèi)國有企業(yè)，隨著(zhù)近幾年企業(yè)經(jīng)濟效益下滑，人員富余已成為這些企業(yè)生存和發(fā)展的重大障礙。

這些歷史遺留問(wèn)題不解決，企業(yè)就不可能真正建立起與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的現代企業(yè)制度，在發(fā)展混合所有制、公平參與市場(chǎng)競爭中也會(huì )面臨很大困難。在新一輪改革當中，要認真清理歷史遺留問(wèn)題的類(lèi)型、數量和嚴重程度，并根據不同的歷史遺留問(wèn)題探索多種解決途徑。一是政府要切實(shí)轉變職能，加大財政投入，將國有企業(yè)離退休人員、失業(yè)人員、企業(yè)醫療教育機構等的社會(huì )化管理作為政府提供的公共服務(wù)，解決企業(yè)和就業(yè)者的后顧之憂(yōu)。二是要結合企業(yè)所在地區勞動(dòng)用工市場(chǎng)化程度和社區管理的社會(huì )化程度，采取剝離改制、轉移就業(yè)或劃轉存續公司托管等多種方式解決富余職工和離退休人員問(wèn)題。三是要總結過(guò)去各地、各企業(yè)在處理不良資產(chǎn)問(wèn)題上的實(shí)踐經(jīng)驗，做好頂層設計，制定預案，建立機制，切實(shí)防范局部問(wèn)題演變?yōu)橄到y性風(fēng)險。

關(guān)于各地方因地制宜開(kāi)展國資國企改革

中央和地方國有資產(chǎn)在結構、質(zhì)量、功能上有很大差異，地方之間的差異也不小。過(guò)去十年，各個(gè)地方在國資管理體制和國企改革方面都開(kāi)展了有益的探索，形成了不同的地方特色。下一步推進(jìn)地方國資國企改革也不宜搞“一刀切”的改革模式，當然地方也不能坐等中央國資管理體制改革方案。地方國資國企改革應堅持以下幾項原則：一是堅持國有資本更好地服務(wù)地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展；二是堅持以管資本為主提升企業(yè)活力；三是堅持多種所有制資本公平競爭、共同發(fā)展。建議在堅持這些原則的前提下，鼓勵地方因地制宜探索國資管理新模式，盡早釋放改革紅利。

另外，當前情況下各地要高度重視投融資平臺改革。在不少地方，投融資平臺占地方國資的比重較高，財務(wù)風(fēng)險積累較多。2014年10月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（即43號文），要求地方政府不得再通過(guò)平臺進(jìn)行舉債，這是地方投融資平臺面臨的一個(gè)新情況。地方融資平臺借新還舊的成本增加，企業(yè)風(fēng)險凸顯。要堅決防范地方債務(wù)風(fēng)險集中爆發(fā)，必須盡快探索地方投融資平臺改革路徑。一種比較現實(shí)的改革方向，是將地方投融資平臺改造為普通企業(yè)，通過(guò)重塑政企關(guān)系，實(shí)現政企分離和政資分離，將平臺企業(yè)從政府的附屬機構轉變?yōu)楠毩⑹袌?chǎng)主體。

注：

本文為作者在1月31日舉行的“第十三屆中國企業(yè)發(fā)展高層論壇”上的演講摘要。