——訪(fǎng)廣州市社會(huì )科學(xué)院經(jīng)濟學(xué)研究員史嘯虎

日前，中央印發(fā)了《關(guān)于農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，試點(diǎn)工作將在2017年底完成。國土資源部部長(cháng)、國家土地總督察姜大明介紹，改革試點(diǎn)的主要任務(wù)是完善土地征收制度，建立農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市制度，改革完善農村宅基地制度，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機制。改革試點(diǎn)要求堅持小范圍試點(diǎn)，依法改革，封閉運行。這一關(guān)系億萬(wàn)農民切身利益的土地制度改革，受到了各界廣泛的關(guān)注。經(jīng)營(yíng)性建設用地入市面臨哪些制度障礙？農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地和城市土地“同地同權”的提法由來(lái)已久，為何一直踟躕不前？如何建立農村土地增值收益分配機制？就此，光明網(wǎng)記者約請廣州市社會(huì )科學(xué)院經(jīng)濟學(xué)研究員史嘯虎從全面深化改革和依法治國等角度來(lái)談農村土地制度改革試點(diǎn)。

同地同權問(wèn)題上的踟躕與法律規章的障礙有關(guān)

中共十八屆三中全會(huì )提出農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地和城市土地“同地同權”的說(shuō)法是符合憲法原則的。比如，憲法第十條說(shuō)：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！恋氐氖褂脵嗫梢砸勒辗傻囊幎ㄞD讓?！庇纱丝梢?jiàn)，包括宅基地在內的集體土地與國有土地一樣，其使用權都可以依法轉讓。這也是集體土地與國有土地同地同權的憲法依據所在。

但是，隨著(zhù)政府經(jīng)營(yíng)城市開(kāi)發(fā)并嘗到土地的巨大利益之后，政府的權力開(kāi)始急劇膨脹，陸續頒行了一些與憲法精神相違背的法律法規條款。比如，1998年《土地管理法》規定集體土地必須先由政府征收才能改變用途。這就將憲法規定的集體土地使用權也可以依法轉讓原則給否定掉了。2004年及2007年國務(wù)院又先后頒行《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》和《關(guān)于嚴格執行有關(guān)農村集體建設用地法律和政策的通知》兩個(gè)文件，不僅禁止城鎮居民“到農村購買(mǎi)宅基地、農村住宅或者‘小產(chǎn)權房’”，而且還規定“農村住宅用地只能分配給本村村民”。這些法律和政府規章等于剝奪了建立在集體土地上的農民住房及其宅基地使用權的商品屬性以及農民的住房財產(chǎn)權。憲法規定的集體土地使用權可以轉讓變成了計劃經(jīng)濟下的“分配”?？梢哉f(shuō)，這是造成集體土地與國有土地始終不能同地同權的制度原因所在。什么是土地改革的制度障礙？這些都是。

十八屆三中全會(huì )決定對此進(jìn)行了深刻反思，提出要“建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權同價(jià)?！敝醒氲臎Q定無(wú)疑是正確而必要的。但是，制度改革，法律先行。要推進(jìn)集體建設性用地入市改革首先還得由全國人大和國務(wù)院先行廢止或修訂上述那些涉嫌違憲的法律條款和政府規章才行。這些年來(lái)，我們在集體建設用地與國有土地同地同權問(wèn)題上反反復復，多次重申又不作數，無(wú)疑是與這些涉嫌違背憲法精神的條款和政府規章遲遲得不到廢除有關(guān)。中央應立即提請全國人大修訂《土地管理法》并要求國務(wù)院廢除相關(guān)錯誤的法規，以示改革決心。這也是依法治國的題中之義。

應該面向社會(huì )放開(kāi)農村的宅基地市場(chǎng)

農村經(jīng)營(yíng)性集體建設用地入市的意義顯然很大，而且是歷史性的。試點(diǎn)方案是“三個(gè)堅持”，即堅持小范圍試點(diǎn)、堅持依法改革以及堅持封閉運行，這只是在表示一個(gè)決心。這個(gè)改革試點(diǎn)方案真的能起到改革示范的作用嗎？我看未必。因為這種試點(diǎn)方案顯然過(guò)于慎重和保守了。

眾所皆知，集體建設用地入市從根本上說(shuō)其實(shí)是一個(gè)集體土地如何資本化和市場(chǎng)化的問(wèn)題?？蛇@次改革試點(diǎn)仍然沒(méi)有承認農民小產(chǎn)權房的合法性和財產(chǎn)性，刻意回避了這個(gè)問(wèn)題。不僅如此，這個(gè)試點(diǎn)方案還要將集體建設用地劃分為“城鄉建設用地擴展邊界外的傳統農區”和“城鄉建設用地擴展邊界內”兩類(lèi)，并提出將以不同方式貫徹“一戶(hù)一宅”的原則。我們且不說(shuō)依然不承認小產(chǎn)權房的合法性也可能涉嫌違憲，就說(shuō)這“一戶(hù)一宅”的規定，是否也涉嫌違背了三中全會(huì )《決定》“同地同權”的改革原則了呢？

提出一戶(hù)一宅方案的出發(fā)點(diǎn)也許不錯，或許方案認為可以防止農村出現多占宅基地，保護耕地。但為何不能通過(guò)強化土地規劃以及促進(jìn)農村宅基地資本化和市場(chǎng)化的方式來(lái)達致同樣的目的呢？國有土地上的城市住宅從無(wú)強求一戶(hù)一宅，人們多是根據自己的需求和財力來(lái)買(mǎi)賣(mài)住房，絕大多數居民都是一戶(hù)一地一房。其實(shí)農村也一樣。如果我們加快農村宅基地產(chǎn)權制度改革，盡快賦予農民住宅與城市住宅一樣完整的房屋產(chǎn)權，并允許他們面向市場(chǎng)和社會(huì )，而不是僅局限于集體經(jīng)濟組織內部選擇買(mǎi)賣(mài)轉讓?zhuān)r民住宅及其宅基地使用權的市場(chǎng)價(jià)值便能得到必要的提升，農村市場(chǎng)經(jīng)濟一下子就活起來(lái)了。國家再輔之于采取一些諸如頒行集體建設用地規劃等行政措施以及諸如征收農村住宅及其宅基地轉讓交易稅和房地產(chǎn)稅等經(jīng)濟措施予以調節，一戶(hù)多宅現象肯定會(huì )比現在大大減少。

市場(chǎng)本身就會(huì )擇優(yōu)汰劣。由政府包辦而罔顧市場(chǎng)客觀(guān)需求的改革方案顯然都不會(huì )有好的結果。我們應該面向社會(huì )放開(kāi)農村的宅基地市場(chǎng)，而不是封閉運行，嚴防死守。集體建設用地入市改革只有放開(kāi)，才會(huì )有真正的市場(chǎng)選擇，也才能促進(jìn)人的城鎮化健康進(jìn)行。不僅如此，宅基地的市場(chǎng)化改革還可大幅度增加農民的財產(chǎn)性收入、縮小城鄉差距和貧富差距，幫助政府調整和修改以前那些陳舊的、不符合市場(chǎng)需求的鄉（鎮）村發(fā)展規劃，促進(jìn)偏遠地區農民退耕還林、逐步往周邊城鎮移居，從根本上幫助我國自然生態(tài)環(huán)境的恢復和重建。

坦率地說(shuō)，我們的試點(diǎn)方案之所以會(huì )如此保守而不開(kāi)放，可能還有政府的既得土地利益在作祟。人們有理由懷疑，像這樣步步設防的集體土地入市方案會(huì )不會(huì )變相擴大政府壟斷土地市場(chǎng)權力呢？

三中全會(huì )《決定》指出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這一表述不僅明確了未來(lái)農村集體土地產(chǎn)權制度改革的重點(diǎn)所在，更是在市場(chǎng)與政府關(guān)系認識上的一次重大突破。中央政府應該拿出改革的勇氣和智慧來(lái)，修訂原試點(diǎn)方案中那些不利于集體建設用地市場(chǎng)化的規定，改為交給市場(chǎng)來(lái)決定和運作，而不是政府。政府可以通過(guò)制定和調整更符合市場(chǎng)需求，也更符合實(shí)際的土地規劃和土地交易稅及其稅率等行政和經(jīng)濟杠桿措施來(lái)對集體建設用地入市進(jìn)行調節和管理。這也是對三中全會(huì )后政府是否能夠尊重市場(chǎng)并更好發(fā)揮自身作用的一個(gè)考驗。

依法按比例確定集體建設用地財產(chǎn)權的法人和自然人載體

這次中央農村工作會(huì )議提出“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機制，合理提高個(gè)人收益”。在土地市場(chǎng)化過(guò)程中，政府可以根據土地的經(jīng)營(yíng)性或非經(jīng)營(yíng)性、商業(yè)性或公益性、工業(yè)性或農業(yè)性等不同類(lèi)型土地交易確定不同的土地交易稅、土地增值稅和所得稅稅率對土地市場(chǎng)交易行為進(jìn)行征稅，調節、限制或鼓勵各種違背或符合國家經(jīng)濟發(fā)展戰略的土地交易。國家可以根據土地的不同用途通過(guò)征收不同比率的土地交易稅以保障國家利益?！边@里，國家利益顯然得以充分保障了。

但是又將如何才能兼顧集體和農民的個(gè)人利益呢？其實(shí)，三中全會(huì )《決定》第二十一條已經(jīng)說(shuō)的很清楚了。那就是“賦予農民更多財產(chǎn)權利。保障農民集體經(jīng)濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權?！蔽覀儜摪凑铡稕Q定》的原則加快組建各種農民土地股份合作社，在明確土地股份合作社這個(gè)集體經(jīng)濟組織所占股權比例同時(shí)，按照《物權法》按份共有原則賦予各承包農戶(hù)作為合作社成員應該享有的集體土地資產(chǎn)股份及其占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承的權利。這些土地合作社股權一經(jīng)確定和明晰并分配到合作社本身及其成員農戶(hù)個(gè)人了，那么這些集體建設用土地市場(chǎng)化后的增值收益的分配方式，按照現代產(chǎn)權法則，也就一目了然、水到渠成了。

綜上所述，我認為，兼顧國家、集體和農民個(gè)人利益的最好也是唯一的途徑就是依法按比例確定集體建設用地這一財產(chǎn)權的法人和自然人載體。這個(gè)法人就是土地股份合作社，這些自然人就是這些土地股份合作社的成員——廣大農戶(hù)。

但是，我們不能一邊說(shuō)要“使市場(chǎng)在資源配置上發(fā)揮決定性作用”，一邊又不按照現代產(chǎn)權法則辦事?，F在最為迫切需要我們去做的就是提請全國人大盡快廢除《土地管理法》中已經(jīng)落后的條款，修訂《民法通則》并按照《物權法》按份共有原則去落實(shí)廣大農民在新組建的集體經(jīng)濟組織——各類(lèi)土地股份合作社中所享有的集體資產(chǎn)股權。我們當年國企改革都可以將國有資產(chǎn)股權讓各企業(yè)員工分享，我們現在推行集體建設用地產(chǎn)權改革也應該這么做。而且只有這么做，這次集體土地產(chǎn)權制度改革才能真正將三中全會(huì )關(guān)于“保障農民集體經(jīng)濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶(hù)宅基地用益物權”的《決定》精神落到實(shí)處。

（光明網(wǎng)記者蔣正翔采訪(fǎng)整理）