劉小妹 中國社會(huì )科學(xué)院國際法所副研究員

中國是個(gè)熟人社會(huì )、關(guān)系社會(huì )，每個(gè)人都生活在各種各樣的圈子之中，并通過(guò)圈子里的互助、關(guān)愛(ài)，編織盤(pán)根錯節的關(guān)系網(wǎng)，構建堅實(shí)穩定而又溫情脈脈的社會(huì )交往結構。圈子文化本無(wú)可厚非，但是這種文化一旦進(jìn)入官場(chǎng)，與權力勾連在一起，便成為滋生腐敗的土壤。

官場(chǎng)“圈子文化”根源與形態(tài)

找到病根，才能開(kāi)出藥方。治理“圈子腐敗”首先要認識“圈子文化”嫁接并生長(cháng)在“權力場(chǎng)”上的三個(gè)根本原因：一是權力過(guò)分集中的組織機構體制。我們的國家機構是按照民主集中制原則組織起來(lái)的，而且在黨的組織、行政系統、軍隊系統里都有下級服從上級的紀律要求，由此黨政軍系統里都出現了權力過(guò)分集中的問(wèn)題，比如“一把手”現象，還有狐假虎威的“秘書(shū)幫”現象。權力過(guò)分集中為權力尋租提供了基礎和條件。

二是，身心交換的傳統文化資源?！暗妹裥恼叩锰煜隆边@是中國的政制邏輯。在大的方面，執政者以關(guān)懷民生為策略，通過(guò)照顧和安頓民“身”，來(lái)獲得人民對政治統治的信任、忠誠，得民心，進(jìn)而得天下。在小的方面，這種以“安身”來(lái)獲取“交心”的利益交換模式，一旦走入官場(chǎng)，集中的權力通過(guò)掌握大量公共資源，在交織、互惠中完成利益整合，并通過(guò)“權力場(chǎng)”中的人向圈子中的最高權威的“交心”和忠誠，達成自上而下控制的權力結構，形成小集團。于是，在這樣的官場(chǎng)中，在這樣的圈子里，公職人員、黨政干部不顧黨紀國法，誰(shuí)官大就聽(tīng)誰(shuí)的，形成了只對“上”負責，不對人民負責，只謀小集團利益，不為人民服務(wù)的不良風(fēng)氣，嚴重破壞了官場(chǎng)生態(tài)。

三是，法治不完備，權力得不到制約。權力集中并不必然導致腐敗，集中的權力得不到有效制約，才是腐敗發(fā)生的根本原因。目前，我國的法治建設在很多方面還不完備，比如法律規定過(guò)于抽象原則、權力運行不夠公開(kāi)透明、監督機制尚不健全，導致在現實(shí)中，制度牛欄關(guān)貓，權力信馬由韁，腐敗頻發(fā)。

官場(chǎng)“圈子”在本質(zhì)上是一個(gè)利益聯(lián)盟，一個(gè)利益均沾的腐敗共同體。在表現形態(tài)上，這個(gè)“圈子”有一個(gè)掌握著(zhù)大量公共資源的權力中心，這個(gè)權力中心通過(guò)權力裙帶關(guān)系，完成利益輸送和利益整合，并基于身心交換的模式形成對權力中心的服從，最終建立起一個(gè)利益集團，一個(gè)自稱(chēng)為王的“山頭”。

治理“圈子腐敗”，重建官場(chǎng)生態(tài)

如今腐敗都有圈子，打掉一只“老虎”，其曾經(jīng)任職之處的下屬官員、親屬往往是一挖一大串，塌方式的腐敗觸目驚心。最為典型的，就是秘書(shū)幫、石油幫、山西幫。2014年11月，中紀委曬出中央巡視組第二輪“巡視清單”，披露了“五大突出腐敗問(wèn)題”，其中之一就是“山頭主義”、“圈子文化”。

在“山頭主義”、“圈子文化”的染指下，一些領(lǐng)導干部喪失黨性，漠視國法，稱(chēng)兄道弟，抱團扎堆，拉幫結派，只為圈內人的利益服務(wù)，只按潛規則行事，不僅渙散了組織，滋生了腐敗，而且破壞了官場(chǎng)生態(tài)，必須予以治理。因此，破除官場(chǎng)“圈子文化”是當前黨風(fēng)廉政建設和反腐敗斗爭的重要著(zhù)力點(diǎn)，中紀委曬出“圈子文化”，標示了反腐新常態(tài)向縱深方向的推進(jìn)。

基于官場(chǎng)“圈子文化”形成的根源，治理“圈子腐敗”，需要從改革權力結構和推進(jìn)法治反腐兩個(gè)方面著(zhù)力。

改革權力結構，規范權力運行

腐敗的本質(zhì)是權力的濫用和私用，因此，反腐敗工作必須以“權力過(guò)分集中”這個(gè)“總病根”為原點(diǎn)，以權力結構改革為核心，用立法有效制約和控制權力。

改革權力結構，首先要轉變黨的執政方式，提高依法執政的能力，定位好黨的領(lǐng)導與依法行政、與獨立行事審判權檢察權的關(guān)系；其次要加強和完善人民代表大會(huì )制度，把人民代表大會(huì )制度作為實(shí)現黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統一的制度平臺，加強人大監督；三是要堅持有限政府的理念，繼續簡(jiǎn)政放權，推進(jìn)行政審批制度改革和政府職能轉變，讓市場(chǎng)在資源配置中起主要作用；四是要加強監督權，完善監督體制，即一方面理順紀檢部門(mén)（組）與同級黨委的關(guān)系，強化監督職權，使監督權和決策權形成相對應的制衡關(guān)系，另一方面整合紀檢監察機關(guān)和檢察機關(guān)，形成監督合力，使紀律監督與法律監督相輔相成。

規范權力運行就是要通過(guò)立法實(shí)現權力法治化，達到預防腐敗的目的。權力法治化旨在通過(guò)依法行使權力從制度層面根除誘發(fā)腐敗的土壤。具體而言，要加強以下方面的立法：一是建立依法決策的機制，從源頭上防治腐??；二是依法行政，推行政府權力清單制度；三是全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)和陽(yáng)光司法，以公開(kāi)促公正；四是在源頭上加強和完善政務(wù)公開(kāi)、公民參與、行政程序、行政組織法等一系列的立法，讓權力在法律下運行。

加快反腐敗國家立法，推進(jìn)法治反腐

腐敗要標本兼治，制度反腐才是治理腐敗的根本之道。制度反腐的核心是依法反腐，其前提是有較為系統、完備的反腐敗法律體系。2013年3月9日，全國人大常委會(huì )法工委透露，完善反腐敗方面的立法，已被列入未來(lái)5年的立法規劃。十八屆四中全會(huì )《決定》關(guān)于“加快推進(jìn)反腐敗國家立法”的要求也將進(jìn)一步推動(dòng)反腐敗國家立法進(jìn)程。

針對我國反腐敗立法尚存在權力運行制度不健全、懲治腐敗的規則較為分散、欠缺反腐敗綜合性立法等缺陷，加快推進(jìn)反腐敗國家立法，首要的是制定反腐敗基本法，其核心內容是確立我國反腐敗基本制度，明確反腐敗的原則、體制和程序等問(wèn)題。此外，借鑒美國、新加坡、俄羅斯、韓國等國家的反腐敗立法經(jīng)驗，除了基本法，我們還要有針對性的制定和完善專(zhuān)門(mén)的反腐敗單行法律，比如完善懲治貪污賄賂和瀆職侵權犯罪、規范國家工作人員從政行為方面的法律規定，規范領(lǐng)導干部工作生活保障制度，制定領(lǐng)導職務(wù)責任追究法、公民舉報法等等，使反腐完全落入法制軌道，增強法治反腐能力。