發(fā)展集體經(jīng)濟是實(shí)現農民共同富裕的有效途徑，黨中央、國務(wù)院有明確要求，農民群眾有強烈期盼。發(fā)展農村集體經(jīng)濟，關(guān)鍵是要推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革，探索賦予農民更多財產(chǎn)權利，在明晰產(chǎn)權歸屬的基礎上，完善集體資產(chǎn)權能，激活農村各類(lèi)生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟要求的農村集體經(jīng)濟運營(yíng)新機制。必須改變農村集體資產(chǎn)權能缺失的狀況，應通過(guò)調整政策、修改法律法規，完善農村集體資產(chǎn)權能，這也是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求。

習近平總書(shū)記強調，推進(jìn)各項改革要于法有據。深化農村集體產(chǎn)權制度改革、發(fā)展壯大農村集體經(jīng)濟實(shí)力，需要從法律上厘清有關(guān)農村集體經(jīng)濟的幾個(gè)基本概念及內涵。

一、什么是農村集體經(jīng)濟

我國《憲法》第八條規定，“農村中的生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會(huì )主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟?！睉椃ㄒ幎ǖ囊馑挤浅Ｇ宄?，合作經(jīng)濟是集體經(jīng)濟的一種形式，是勞動(dòng)群眾的聯(lián)合與合作，而且集體經(jīng)濟形式是多種多樣的。從實(shí)踐看，我國農村集體經(jīng)濟有兩大類(lèi)：一類(lèi)是建立在生產(chǎn)資料集體所有的基礎上，實(shí)行集體統一經(jīng)營(yíng)、勞動(dòng)產(chǎn)品統一分配的傳統的社區型集體經(jīng)濟，其組織載體為農村集體經(jīng)濟組織；一類(lèi)是以產(chǎn)權清晰為前提，通過(guò)勞動(dòng)群眾出資入股等方式將生產(chǎn)資料集中起來(lái)，實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)的合作經(jīng)濟，其組織載體為合作社或股份合作社等農民合作組織。因此，所謂集體經(jīng)濟就是若干分散的個(gè)體通過(guò)聯(lián)合與合作實(shí)現共同發(fā)展的經(jīng)濟組織形態(tài)，可以是以生產(chǎn)資料集體所有制為基礎的組織方式，也可以是在產(chǎn)權清晰基礎上勞動(dòng)者個(gè)人以資產(chǎn)入股形成的合作制或股份合作制形式。

過(guò)去，人們談?wù)摷w經(jīng)濟的時(shí)候，主要是指生產(chǎn)資料集體所有的社區型集體經(jīng)濟，而對合作經(jīng)濟是集體經(jīng)濟的認識和重視不夠?，F在討論農村集體經(jīng)濟，要回歸憲法本意，明確相關(guān)概念，不能把各種類(lèi)型的合作經(jīng)濟排除在集體經(jīng)濟之外，更不能把發(fā)展合作經(jīng)濟與發(fā)展集體經(jīng)濟對立起來(lái)。重要的是，農村集體經(jīng)濟的形式是多種多樣的，無(wú)論是建立在生產(chǎn)資料集體所有基礎上的集體所有制經(jīng)濟，還是在產(chǎn)權清晰前提下集體經(jīng)營(yíng)的合作經(jīng)濟，都是勞動(dòng)群眾的集體經(jīng)濟。從上世紀80年代中期開(kāi)始，我國一些地方的農村集體經(jīng)濟組織通過(guò)產(chǎn)權制度改革形成的股份合作制經(jīng)濟仍是集體經(jīng)濟。在市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，發(fā)展集體經(jīng)濟一定要體現多元包容精神，允許多種所有制、多種要素組合方式、多種治理結構，這里，重要的是堅持生產(chǎn)力標準，采取什么樣的經(jīng)濟組織形態(tài)，關(guān)鍵是看這種組織形態(tài)是否能促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，是否尊重廣大農民群眾的意愿和選擇。

二、傳統的集體所有制經(jīng)濟與合作型集體經(jīng)濟的異同

從我國實(shí)踐看，生產(chǎn)資料公有的傳統集體經(jīng)濟組織與合作型集體經(jīng)濟組織有顯著(zhù)不同。

生產(chǎn)資料公有制集體經(jīng)濟的特征：一是生產(chǎn)資料由成員集體所有，任何成員不能單獨行使所有權（占有、使用、收益、處置權），也不能在退出時(shí)分割集體所有的資產(chǎn)，集體所有的生產(chǎn)資料保持完整性，也使得集體所有制經(jīng)濟組織具有顯著(zhù)的社區性。二是通過(guò)“運動(dòng)”形成的，農村集體所有制經(jīng)濟的前身是農民用自有生產(chǎn)資料入股建立的合作經(jīng)濟組織，后來(lái)經(jīng)過(guò)人民公社化運動(dòng)，將農民入股的私人財產(chǎn)無(wú)償變?yōu)槌蓡T集體所有，不是建立在農民自愿基礎上的，集體所有制并不是天然就存在的，帶有明顯的政經(jīng)合一特征。三是成員邊界是模糊不清的。盡管不同集體經(jīng)濟組織之間的成員邊界是清楚的，但在同一個(gè)組織內部，成員邊界并不清楚，一個(gè)人只要父輩是組織成員，不需要具備其他條件，生來(lái)就具有集體組織的成員身份。四是生產(chǎn)集中經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)由集體統一計劃安排，成員按照組織領(lǐng)導分派的任務(wù)參加生產(chǎn)勞動(dòng)。五是經(jīng)營(yíng)決策少數干部說(shuō)了算，成員參與度低，存在少數內部人控制問(wèn)題。六是勞動(dòng)成果在組織成員之間平均分配，不分男女老幼，不分付出勞動(dòng)多少。

合作型集體經(jīng)濟組織的特征：一是產(chǎn)權清晰，生產(chǎn)資料分屬不同的個(gè)人所有，即使入股參加合作后，資產(chǎn)仍是個(gè)人所有，只不過(guò)入股后實(shí)行的是集體經(jīng)營(yíng)；成員退出時(shí)可以帶走或通過(guò)轉讓處理自己入股的資產(chǎn)。二是成員自愿參加，合作型集體經(jīng)濟是建立在成員自愿基礎上的，合作組織的基本原則是成員入社自愿，退社自由，農民自愿組成的合作組織是單純的經(jīng)濟組織。三是成員是有邊界的，只有帶資入股參加合作的人員才是組織成員，不入股不能成為組織的成員；而且一個(gè)人入股成為組織的成員，其家庭成員并不是組織的成員。四是經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行民主決策、民主管理、民主監督；合作經(jīng)濟組織的領(lǐng)導人員由入股成員民主選舉產(chǎn)生，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等重大決策由成員民主決定，不論成員入股多少，選舉時(shí)實(shí)行一人一票的決策方式。五是集體經(jīng)營(yíng)，更多地體現在流通、信用等方面的合作，農業(yè)生產(chǎn)則主要以家庭經(jīng)營(yíng)為主。六是合作經(jīng)濟的經(jīng)營(yíng)收益在成員之間按股份分配或按交易量返還成員，有效克服了平均主義分配存在的弊端。

通過(guò)以上對比，筆者認為，集體經(jīng)濟包含勞動(dòng)者通過(guò)聯(lián)合與合作發(fā)展經(jīng)濟的多種組織形態(tài)，集體經(jīng)濟不等于集體所有制經(jīng)濟，集體所有制經(jīng)濟只是集體經(jīng)濟的一種組織形態(tài)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟應更多強調多種形式的集體經(jīng)營(yíng)，而不應一味追求生產(chǎn)資料集體所有，這應該是發(fā)展集體經(jīng)濟的本意。而且，農村集體經(jīng)濟的組織形態(tài)是一個(gè)不斷變化、逐步完善的過(guò)程。新中國成立以來(lái)，發(fā)展農村集體經(jīng)濟，我們實(shí)行過(guò)生產(chǎn)資料個(gè)人所有基礎上的集體經(jīng)營(yíng)（互助組、合作社），經(jīng)歷過(guò)個(gè)人財產(chǎn)全部上交集體、“一大二公”的人民公社體制，也實(shí)行過(guò)“三級所有、隊為基礎”的組織形式，也實(shí)行過(guò)家庭經(jīng)營(yíng)與集體統一經(jīng)營(yíng)相結合的雙層經(jīng)營(yíng)，再到目前廣大農村蓬勃興起的、多種形式的合作經(jīng)濟、股份合作經(jīng)濟，實(shí)踐對農村集體經(jīng)濟的探索和完善從來(lái)沒(méi)有停止。不同時(shí)期農村集體經(jīng)濟的實(shí)現形式各不相同，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平的不斷提高，農村集體經(jīng)濟的實(shí)現形式也會(huì )不斷調整完善?？梢灶A言，今后相當長(cháng)一個(gè)時(shí)期，建立在產(chǎn)權清晰基礎上的合作制、股份合作制經(jīng)濟是發(fā)展集體經(jīng)濟的有效形式。應加快改革步伐，將農村傳統集體所有制經(jīng)濟改造為產(chǎn)權清晰基礎上的股份合作經(jīng)濟。

三、誰(shuí)是集體所有的主人

物權法是規范財產(chǎn)關(guān)系的民事基本法律。物權是一種財產(chǎn)權，《物權法》規定，“農民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。法律規定很清楚，集體所有不是集體經(jīng)濟組織所有，而是本集體成員集體所有，集體經(jīng)濟組織只是代表成員管理運營(yíng)集體資產(chǎn)。這就給我們提出了一個(gè)現實(shí)緊迫的任務(wù)：界定集體經(jīng)濟組織成員身份，厘清集體經(jīng)濟組織成員邊界。

傳統的社區型集體經(jīng)濟組織，生產(chǎn)資料由成員集體所有，經(jīng)營(yíng)收益由成員共同分享，但集體經(jīng)濟組織的成員是沒(méi)有邊界的。一個(gè)人是集體經(jīng)濟組織的成員，其家庭新出生人口無(wú)需支付任何成本就可以成為集體的成員。在這種情況下，集體經(jīng)濟組織成員數量的增加，實(shí)質(zhì)是對原來(lái)老成員占有集體資產(chǎn)數量的稀釋?zhuān)灰粋€(gè)家庭人口數量的增加，實(shí)質(zhì)是對其他家庭所占有集體財產(chǎn)數量的稀釋?zhuān)挥捎谠诩w所有制下，成員個(gè)人不能處置集體所有的生產(chǎn)資料，成員對生產(chǎn)資料的所有權，就演變?yōu)閷矂趧?dòng)成果的分配權，一個(gè)家庭人口數量的增加，也就導致了其收益分配占比的增加。于是，在集體內部就因成員身份不固定而出現了“搭便車(chē)”的現象，家庭人口多的戶(hù)，比人口少的戶(hù)可以從集體多分到產(chǎn)品，產(chǎn)生了分配不公，挫傷了成員的積極性，同時(shí)導致不同農戶(hù)為了在產(chǎn)品分配方面不因人口比其他家庭少而吃虧，增加了多生育人口的動(dòng)機，這是上世紀六七十年代我國農村人口高生育的制度根源；農村土地實(shí)行家庭承包后，人口變化就要求調整承包土地，弱化了承包經(jīng)營(yíng)制度的穩定性，這仍然是由于集體經(jīng)濟組織成員身份不固定引起的。因此，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟必須明確集體成員身份，確定改革時(shí)點(diǎn)，明確成員身份，厘清集體成員邊界。

從實(shí)踐看，隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉分割的社會(huì )管理體制已經(jīng)被沖破，在城市郊區和東部發(fā)達地區，原來(lái)封閉型經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展為開(kāi)放型經(jīng)濟，社區人口構成發(fā)生了顯著(zhù)變化，有的地方出現了外來(lái)人口超過(guò)本地人口的倒掛現象，現在的社區人口與原集體經(jīng)濟組織人口極度不一致，按照村民委員會(huì )組織法的規定，外來(lái)人口在本地居住一年以上具有選舉權。如不清晰界定成員邊界，在涉及經(jīng)濟利益的決策時(shí)，外來(lái)人口會(huì )基于自身利益作出選擇，從而侵害原集體經(jīng)濟組織成員的利益。

深刻學(xué)習和貫徹落實(shí)這一法律規定，對指導即將開(kāi)展的農村不動(dòng)產(chǎn)登記、保障農民財產(chǎn)權利至關(guān)重要。農村集體所有土地確權辦證，應該確權給誰(shuí)？一般說(shuō)法是確權給集體經(jīng)濟組織。實(shí)際上，按照《物權法》的規定，不應確權給集體經(jīng)濟組織，而應確權給集體經(jīng)濟組織的成員；即使確權給集體經(jīng)濟組織，也應注明組成集體的有資格的成員名單。這里基本的邏輯秩序是先定確員（確認集體經(jīng)濟組織成員），再確權（再對集體所有的各種資產(chǎn)確權）。如果不確員就確權，把法律規定屬于成員集體所有的土地等資產(chǎn)確權給并不是所有者、成員邊界不清的社區型集體經(jīng)濟組織，不僅違反《物權法》關(guān)于集體所有主體的規定，還會(huì )加劇農村集體產(chǎn)權不清的混亂狀況。對此，我們應有清醒地認識，寧可不確員就不確權，也不要不確員就確權，一定要按照法律規定扎實(shí)穩妥開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)登記工作，使之經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗。

這里還涉及相關(guān)法律的修改問(wèn)題，如集體經(jīng)濟組織與村民自治組織是兩類(lèi)不同性質(zhì)的組織，人員構成不同，組織的任務(wù)、決策運行機制不同，讓村民自治組織代行集體經(jīng)濟組織的職能，既與《物權法》對財產(chǎn)所有人主體的規定不符，也不適應市場(chǎng)經(jīng)濟體制下發(fā)展集體經(jīng)濟的需要，應盡快啟動(dòng)修法程序加以修改完善。

四、探索集體經(jīng)濟的有效實(shí)現形式

黨的十七大報告提出：“探索集體經(jīng)濟有效實(shí)現形式”，2013年中央一號文件要求：“因地制宜探索集體經(jīng)濟多種有效實(shí)現形式，不斷壯大集體經(jīng)濟實(shí)力”。就是要探索發(fā)展集體經(jīng)濟的有效制度安排、科學(xué)的資產(chǎn)運行管理機制、公平合理的利益分配機制。理論研究和實(shí)踐表明，相對于生產(chǎn)資料集體所有、成員邊界不清的社區型集體經(jīng)濟組織，建立在產(chǎn)權清晰、個(gè)人自愿基礎上的合作型集體經(jīng)濟，其運行更靈活，激勵約束機制作用更明顯，資源配置的效率更高。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，應注重發(fā)展在產(chǎn)權清晰基礎上建立的各種形式的合作經(jīng)濟，這種經(jīng)濟組織形式更有生命力，農民更認可。在集體經(jīng)濟的資產(chǎn)運營(yíng)管理方面，要建立較為完善的農村集體經(jīng)濟治理結構和管理機制，健全集體內部民主管理決策機制和外部審計監督機制，既要防止集體資產(chǎn)被侵蝕，農民權益受損害，又要防止集體經(jīng)濟被少數人控制。應參照現代企業(yè)制度的要求，建立以股東（代表）大會(huì )、理事會(huì )和監事會(huì )為架構的資產(chǎn)運營(yíng)管理機制，重大事項實(shí)行民主決策、民主管理、民主監督。在收益分配方面，應制定經(jīng)成員同意認可的分配辦法，可以按交易量返還利潤，也可以按股分紅，確保農民群眾真正成為發(fā)展集體經(jīng)濟的參與者和受益者。

五、賦予集體資產(chǎn)權能

發(fā)展集體經(jīng)濟是實(shí)現農民共同富裕的有效途徑，黨中央、國務(wù)院有明確要求，農民群眾有強烈期盼。從全國看，農村集體經(jīng)濟發(fā)展很不均衡，地區差異很大，與中央的要求、農民的期盼差距很大。原因是多方面的，但根本原因是農村集體資產(chǎn)權能不完整，或者權能缺失。我國《民法通則》第71條對所有權規定了四項內容：“財產(chǎn)所有權是指所有人對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權力?！薄段餀喾ā返?9條規定：“所有權人對自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權利?！边@四項權利就是財產(chǎn)所有權的權能?，F實(shí)中，農民、農村集體經(jīng)濟組織有財產(chǎn)、無(wú)財產(chǎn)權利問(wèn)題突出。目前，農民對集體資產(chǎn)的占有、使用和收益權能基本得到體現，但處置權（法律上、事實(shí)上的處置權）基本沒(méi)有體現，導致各種生產(chǎn)要素難以向農村、向農業(yè)積聚，農村集體資產(chǎn)成為僵化的資產(chǎn)，限制了集體經(jīng)濟的發(fā)展。毋庸諱言，反觀(guān)城市郊區、東部發(fā)達地區，之所以集體經(jīng)濟發(fā)展較快，無(wú)一不是集體資產(chǎn)權能得到體現的結果。

發(fā)展農村集體經(jīng)濟，關(guān)鍵是要推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革，探索賦予農民更多財產(chǎn)權利，在明晰產(chǎn)權歸屬的基礎上，完善集體資產(chǎn)權能，激活農村各類(lèi)生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟要求的農村集體經(jīng)濟運營(yíng)新機制。必須改變農村集體資產(chǎn)權能缺失的狀況，應通過(guò)調整政策、修改法律法規，完善農村集體資產(chǎn)權能，這也是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求。賦予農村集體資產(chǎn)完整的權能，是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的必要條件，在這方面，但愿提倡發(fā)展集體經(jīng)濟的人們不要做“葉公”。