今天，中國的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展正處于一個(gè)重大的歷史轉折時(shí)期，改革正處于深水區和攻堅階段。與以往相比，改革的深刻性、復雜性、艱巨性前所未有。轉型與改革交織融合，經(jīng)濟轉型、社會(huì )轉型、治理轉型都直接依賴(lài)于重大改革的突破；利益失衡的矛盾日益突出，改革需要在調整重大利益關(guān)系上取得進(jìn)展；轉型倒逼改革，改革的時(shí)間和空間約束全面增強。

中共十八屆三中全會(huì )《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)，適應歷史轉折時(shí)期的大趨勢，以重大問(wèn)題為導向，就全面深化改革進(jìn)行了部署，是一個(gè)重大的戰略抉擇，是面向2020年的改革大考：

第一，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化”是新的改革大考?？嫉煤?，我國就將走上公平可持續的發(fā)展之路，就將邁進(jìn)現代國家行列。

第二，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，這是歷史性重要突破。改革大考重在以發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用為重點(diǎn)，實(shí)現全面改革的實(shí)質(zhì)性突破。

第三，突破利益固化藩籬，這是改革歷史擔當面對的重大難題。觸及利益比觸及靈魂還難。在利益結構固化的情況下，改革大考就是要敢于以壯士斷腕的勇氣推進(jìn)改革。

一、歷史大考——推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化

《決定》明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。這是順應歷史發(fā)展大趨勢做出的歷史性選擇。

我們黨執政以來(lái)經(jīng)歷了兩次大考。1949年的中共七屆二中全會(huì )后毛澤東同志提出的“進(jìn)京趕考”，①是第一次歷史大考；1978年的中共十一屆三中全會(huì )確定“以經(jīng)濟建設為中心”、開(kāi)啟改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程，是第二次歷史大考。當前正面臨第三次大考，即這次《決定》提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標，并由此建設現代化國家。

進(jìn)入改革發(fā)展的歷史新階段，國家治理轉型到了關(guān)鍵點(diǎn)。面對日益增大的社會(huì )矛盾和社會(huì )風(fēng)險，面對比較突出的腐敗現象，面對權力運行缺乏嚴格有效約束的現實(shí)，我們已經(jīng)難以繼續用行政控制、行政管理、穩定壓倒一切的思路求得社會(huì )長(cháng)期穩定。國家能否長(cháng)治久安，社會(huì )能否和諧穩定，取決于能否民主化、法治化、制度化、程序化、規范化地治理國家；取決于能否有效約束權力，給市場(chǎng)和社會(huì )更大的發(fā)展空間；取決于能否下定決心根治腐敗，還社會(huì )一片凈土。適應社會(huì )發(fā)展的大趨勢，我們需要的是實(shí)現長(cháng)治久安的治國方略；需要的是走向法治化的治國之路；需要的是把權力關(guān)進(jìn)制度籠子里的根本之策。

正是在這個(gè)特定歷史背景下，《決定》把“完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化”作為新時(shí)期全面深化改革的總目標，這遠遠超出了35年前開(kāi)啟的經(jīng)濟體制改革的范疇、廣度和深度。

1.國家治理體系和治理能力現代化的基本內涵

習近平總書(shū)記對“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化”的基本內涵有一段高度概括：“就是要適應時(shí)代變化，既改革不適應實(shí)踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現黨、國家、社會(huì )各項事務(wù)治理制度化、規范化、程序化。要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執政、民主執政、依法執政水平?！盵1]

國家治理體系和治理能力現代化，是建設現代國家的基本要求，是衡量國家現代化的基本標準。

(1)它要求政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì )治理有完善的制度安排和規范的公共秩序；

(2)它要求公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主；

(3)它要求憲法和法律成為公共治理的最高權威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的權利；

(4)它要求有效維護社會(huì )穩定和社會(huì )秩序；

(5)它要求從中央到地方、從政府治理到社會(huì )治理，作為一個(gè)統一的整體相互協(xié)調。[2]

2.國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標

(1)國家治理體系和治理能力現代化是建設現代國家的主要標志。如果說(shuō)35年前鄧小平同志領(lǐng)導我們搞改革開(kāi)放、做大經(jīng)濟總量、改變貧窮落后局面的第一步目標總體實(shí)現了，那么今天，適應歷史發(fā)展的新趨勢，改革的第二步目標就是建設現代國家?，F代國家不僅需要強大的經(jīng)濟，更需要國家治理體系現代化、治理能力現代化，走向民主、法治、文明、和諧的現代國家。

(2)國家治理體系和治理能力現代化是實(shí)現國家長(cháng)治久安的根本之路。一個(gè)國家的長(cháng)治久安不能依靠行政控制、社會(huì )管制，必須依靠制度文明。更進(jìn)一步說(shuō)，必須依靠建立起符合人類(lèi)發(fā)展、世界發(fā)展和中國國情的現代制度文明。在現代制度文明中把大亂化解于小亂之中，避免社會(huì )出現局部性甚至全局性動(dòng)亂，以形成國家長(cháng)治久安、社會(huì )和諧的制度基礎和制度保障。

(3)國家治理體系和治理能力現代化是歷史經(jīng)驗的科學(xué)總結。改革開(kāi)放35年來(lái)，一直有兩種聲音：一種聲音是主張中國社會(huì )要搞“精英政治”。實(shí)際上，對于中國這樣一個(gè)大國，在一定時(shí)期、一定階段，為推進(jìn)改革開(kāi)放，強調權威、強調適度的集權都是必要的。但是，歷史發(fā)展階段發(fā)生變化后，我們仍然需要“精英”，根本上是需要“精英”強力推進(jìn)改革，在改革中建立現代制度，推進(jìn)國家民主化、法治化進(jìn)程。這比主張“精英政治”更符合中國的國情。

還有一種“穩定壓倒一切”的主張?！胺€定壓倒一切”在特定的階段有客觀(guān)需要，但絕不是長(cháng)久之計。面對社會(huì )發(fā)展的大趨勢，現在已經(jīng)到了需要終結“穩定壓倒一切”的時(shí)候了，我們應該盡快建立一個(gè)在黨的領(lǐng)導下、社會(huì )各方面廣泛參與、建立在民主法治基礎上的國家治理體系，以走出一條更長(cháng)久的社會(huì )和諧穩定發(fā)展之路。

3.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的重大任務(wù)

推進(jìn)國家治理體系建設，需要推進(jìn)包括經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )、生態(tài)文明和黨的建設等各領(lǐng)域的改革。

(1)推進(jìn)法治中國建設。

——法治中國建設首要任務(wù)是維護憲法法律權威。建立健全全社會(huì )忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度，堅持法律面前人人平等，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。

——依法獨立公正行使審判權和檢察權。這是實(shí)現公平正義的重要條件，更是建設法治中國的關(guān)鍵所在。

——實(shí)現司法公開(kāi)。司法過(guò)程向全社會(huì )公開(kāi)，并受全社會(huì )監督。全社會(huì )監督司法的過(guò)程，是保證司法公正的重要條件。

——司法運行去行政化，建立專(zhuān)業(yè)化的司法隊伍。

——司法運行去地方化，探索建立中央地方雙重法院體制。建議由中央層面的法院體系，專(zhuān)門(mén)負責土地、稅收、金融、破產(chǎn)、涉外和知識產(chǎn)權等領(lǐng)域的經(jīng)濟案件審理，以克服經(jīng)濟領(lǐng)域司法的地方保護主義；一般民商事案件與治安刑事案件、家庭婚姻繼承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。

(2)實(shí)行有效的政府治理?！稕Q定》提出，“必須切實(shí)轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng )新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務(wù)型政府”。實(shí)現這個(gè)目標，關(guān)鍵是推進(jìn)以公共服務(wù)型政府建設為重點(diǎn)的政府治理。這就要求圍繞“放權”、“分權”、“限權”，推進(jìn)以公共服務(wù)建設為中心的政府轉型，形成有效的政府治理結構。

——“放權”。包括向企業(yè)放權、向社會(huì )放權，向地方放權。目前向企業(yè)放權已經(jīng)比較成熟，企業(yè)已經(jīng)成為市場(chǎng)的主體；向社會(huì )放權亟待加強，一方面社會(huì )組織的行政化色彩太濃，另一方面民間行業(yè)組織發(fā)展嚴重不足；向地方放權有待中央地方事權、財權關(guān)系理順以后進(jìn)一步規范。當前，以放權為重點(diǎn)破題政府職能轉變、加快行政審批制度改革，已成為本屆政府加快政府職能轉變的重點(diǎn)。

——“分權”。就是形成行政范圍內決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協(xié)調的行政運行機制。這幾年，大部門(mén)制改革做了一些積極探索。但從實(shí)踐看，僅僅是形式上走了一步，實(shí)質(zhì)上尚未在三權分設的前提下實(shí)現部門(mén)間職能的協(xié)調。如何“分權”，還有待在深化行政體制和政治體制改革中進(jìn)一步破題。

——“限權”。實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，讓權力在陽(yáng)光下運行，這是把權力關(guān)進(jìn)籠子里的根本之策。就是說(shuō)，要把權力制約權力和社會(huì )監督權力相結合起來(lái)。從近年的實(shí)踐看，只有把權力制約權力和社會(huì )廣泛的監督權力結合起來(lái)，才能找到“限權”的有效路子。

(3)創(chuàng )新社會(huì )治理?！稕Q定》把“解放和增強社會(huì )活力”與“解放思想、解放和發(fā)展社會(huì )生產(chǎn)力”并列提出，反映出解放和增強社會(huì )活力、創(chuàng )新社會(huì )治理體制建設的重要性?！稕Q定》指出，“創(chuàng )新社會(huì )治理，必須著(zhù)眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會(huì )發(fā)展活力，提高社會(huì )治理水平”。從現實(shí)看，社會(huì )轉型到了能否有效化解利益沖突的臨界點(diǎn)。20年來(lái)，群體性事件增加了10倍，其中因土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染等利益沖突引發(fā)的群體性事件占80%以上。這種因利益矛盾引發(fā)的群體沖突，如果協(xié)調不好，有可能激化其他社會(huì )矛盾，并使社會(huì )沖突有所升級，甚至成為局部性、全局性危機的導火索。在這個(gè)特定背景下，創(chuàng )新社會(huì )治理，需要改進(jìn)社會(huì )治理方式，激發(fā)社會(huì )組織活力和自組織能力，有效預防和化解社會(huì )矛盾。

——加快發(fā)展公益性社會(huì )組織。建議1～2年內，全面推行社會(huì )公益組織備案制，鼓勵支持社會(huì )公益組織的加快發(fā)展；加快農村合作組織發(fā)展；盡快形成社會(huì )組織的稅收優(yōu)惠等制度，大幅提高公益捐贈扣除比例。

——推進(jìn)官辦社會(huì )組織轉型。建議分三步走：第一步，加大官辦社會(huì )組織的公開(kāi)透明度，包括善款籌集與使用、內部運行公開(kāi)；第二步，利用社會(huì )需求和社會(huì )壓力，促進(jìn)官辦社會(huì )組織加強專(zhuān)業(yè)化，改革內部治理，提高運行效率；第三步，逐步推進(jìn)“去行政化”，最終實(shí)現社會(huì )組織“領(lǐng)導人自選、活動(dòng)自主、經(jīng)費自籌”。

——鼓勵社會(huì )組織參與公共事務(wù)。加快社區自治進(jìn)程，擴大社區決策的民主參與范圍，形成社區建設合力；提高社會(huì )自治程度，把政府從繁雜的社會(huì )事務(wù)中解放出來(lái)。

二、歷史突破——使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用

政府與市場(chǎng)關(guān)系是多年來(lái)困擾經(jīng)濟體制改革的一大難題?！稕Q定》十分明確地提出，“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革?！边@是《決定》的最大亮點(diǎn)，更是改革理論與實(shí)踐的歷史性突破。它不僅將直接推動(dòng)經(jīng)濟體制改革的重大突破，也將倒逼政治體制改革、社會(huì )體制改革；不僅是改革理論的重大突破，更是改革不斷深化、持續的重要標志?！笆袌?chǎng)決定論”其深刻性、其意義不亞于22年前提出的市場(chǎng)經(jīng)濟與社會(huì )主義的“兼容論”。

1.市場(chǎng)決定增長(cháng)

當前，經(jīng)濟矛盾和風(fēng)險日益凸顯，經(jīng)濟轉型到了關(guān)節點(diǎn)。例如：以投資消費失衡為主要特征的結構性矛盾凸顯，內生增長(cháng)動(dòng)力遠未形成；產(chǎn)業(yè)結構轉型升級緩慢，服務(wù)業(yè)比重長(cháng)期徘徊在40%左右；資源環(huán)境約束全面加大，環(huán)境危機因素增多；創(chuàng )新能力嚴重不足。在這種情況下，決定未來(lái)5～7年的增長(cháng)，既要看資源要素和技術(shù)層面等因素，更要看中國轉型改革進(jìn)程及其相關(guān)的制度安排。在全面激發(fā)市場(chǎng)活力、實(shí)現市場(chǎng)化改革突破中闖出一條經(jīng)濟可持續發(fā)展之路。

(1)增長(cháng)有潛力。13億人的消費大市場(chǎng)是我國最大的增長(cháng)優(yōu)勢。初步估算，到2020年，我國潛在的消費需求將達到45萬(wàn)億～50萬(wàn)億，考慮到由此引致的投資需求，整個(gè)內需總規模將達到上百萬(wàn)億。這個(gè)內需規模將為7%左右的中速增長(cháng)奠定重要支撐。

(2)關(guān)鍵在市場(chǎng)。有增長(cháng)潛力并不表示一定會(huì )有現實(shí)的增長(cháng)。要使這個(gè)增長(cháng)潛力釋放出來(lái)，關(guān)鍵是通過(guò)市場(chǎng)化改革激發(fā)經(jīng)濟活力。

——盡快釋放市場(chǎng)機制的活力。解開(kāi)套在市場(chǎng)機制上的繩索，讓市場(chǎng)決定價(jià)格，讓市場(chǎng)在資源配置中說(shuō)了算。為此，未來(lái)2～3年要提速資源產(chǎn)品的市場(chǎng)化改革進(jìn)程，加快推進(jìn)利率匯率的市場(chǎng)化改革。

——盡快釋放社會(huì )資本的活力。建議未來(lái)2～3年，要以積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟為重點(diǎn)，實(shí)現非公有制經(jīng)濟參與國企改革的重大突破。由此使民營(yíng)資本真正成為市場(chǎng)主體，成為增長(cháng)的主力軍。

——盡快釋放創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的活力。使得但凡想創(chuàng )業(yè)的人都有創(chuàng )業(yè)的空間；但凡有創(chuàng )新想法的人，都有創(chuàng )新的平臺。有了市場(chǎng)機制的活力、社會(huì )資本的活力和創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的活力，增長(cháng)的活力就有保障。

(3)重點(diǎn)要突破。在市場(chǎng)化改革中釋放增長(cháng)潛力，有幾個(gè)方面的改革需要在2～3年內盡快突破。

——1～2年內爭取資源要素的市場(chǎng)化改革有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

——2～3年爭取壟斷行業(yè)改革有重大突破，基本打破行政性壟斷，為社會(huì )資本創(chuàng )造更大的市場(chǎng)空間。

——爭取1～2年內在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開(kāi)發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域向社會(huì )資本推出一批項目。

2.市場(chǎng)決定沒(méi)有例外

我們說(shuō)市場(chǎng)決定沒(méi)有例外，主要是指在經(jīng)濟生活領(lǐng)域。比如國有資本配置、農村土地資源，以及文化產(chǎn)業(yè)資源等能不能由市場(chǎng)決定。

(1)市場(chǎng)決定下國有資本何去何從?與民營(yíng)企業(yè)相比，國有企業(yè)在資源占有、土地、貸款、公司上市、利潤分配等方面都享有某些政策優(yōu)勢，使得國有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)競爭不公平?！鞍l(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用”就是要讓各類(lèi)市場(chǎng)主體平等使用生產(chǎn)要素、公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競爭、受到法律同等保護。在這個(gè)背景下，國有資本的作用到底何在?進(jìn)入發(fā)展型新階段，隨著(zhù)公共產(chǎn)品短缺成為全社會(huì )的突出矛盾，國有資本的特殊性除了國家經(jīng)濟安全之外，重點(diǎn)要在解決公共產(chǎn)品短缺中發(fā)揮重大的作用。這就需要一部分國有資本從競爭性領(lǐng)域退出，重點(diǎn)投向公益性領(lǐng)域。與此同時(shí)，國有資產(chǎn)管理要從管企業(yè)向管資本轉型。這就意味著(zhù)未來(lái)的各級國有資產(chǎn)管理部門(mén)，從管直屬企業(yè)轉到管資本，并且建立與資本管理相適應的投資管理工具。

(2)農村土地資源配置能不能由市場(chǎng)決定?農村土地資源配置雖然具有一定的特殊性，但建立城鄉統一的土地市場(chǎng)，目的就是讓市場(chǎng)在農村土地資源配置中發(fā)揮決定性作用。因此，在嚴格規劃管制和用途管制的前提下，市場(chǎng)在農村土地資源配置仍然要起決定性作用。從實(shí)際情況看，農村土地資源配置中的某些突出問(wèn)題，政府規劃與用途管制缺乏剛性約束是主要原因。

進(jìn)一步說(shuō)，“市場(chǎng)決定性作用”與深化農村改革直接相關(guān)?！稕Q定》提出“賦予農民更多財產(chǎn)權利”、“賦予農民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”、“保障農戶(hù)宅基地用益物權”。2014年中央一號文件明確提出，“在落實(shí)農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶(hù)承包權、放活土地經(jīng)營(yíng)權，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權向金融機構抵押融資”。這些重大改革可以使農民帶著(zhù)土地財產(chǎn)權進(jìn)城，可以使一部分農民有條件成為中等收入群體。當然，具體實(shí)施很復雜，可能會(huì )面臨這樣那樣的問(wèn)題和挑戰，需要選擇有條件的地方試點(diǎn)并逐步推開(kāi)。但不應當以“復雜”為由或以擔心農民的“短期行為”為由，而不去積極主動(dòng)推進(jìn)甚至阻撓這一進(jìn)程。關(guān)鍵是相信農民。建議2014年在一號文件的基礎上，盡快出臺并加快實(shí)施賦予農民更多財產(chǎn)權利和建設城鄉統一建設用地市場(chǎng)的具體實(shí)施方案；按照《決定》要求盡快修改《物權法》，將農村土地使用權明確界定為可抵押財產(chǎn)權。

(3)在文化產(chǎn)業(yè)資源配置中市場(chǎng)能不能起決定性作用?在政府承擔公共文化主體并發(fā)揮主導作用的前提下，文化產(chǎn)業(yè)資源配置也要由市場(chǎng)起決定性作用。由此，才能加快建立健全現代文化市場(chǎng)體系，才能充分利用市場(chǎng)機制實(shí)現文化資源優(yōu)化配置，才能盡快形成放活文化市場(chǎng)，做大做強文化產(chǎn)業(yè)的大環(huán)境。

3.市場(chǎng)決定的有為政府

市場(chǎng)決定不是不要發(fā)揮政府作用，而是如何更好地發(fā)揮政府作用。第一，有效的市場(chǎng)離不開(kāi)有為的政府；第二，脫離市場(chǎng)作用下的政府有為不可持續；第三，市場(chǎng)有效前提下的政府有為才是正能量的有為。

(1)建立公平競爭導向的宏觀(guān)調控。宏觀(guān)調控本來(lái)是短期工具，不能常態(tài)化，如果常態(tài)化就會(huì )造成宏觀(guān)政策取代市場(chǎng)，不僅解決不了問(wèn)題，還會(huì )導致資源配置的嚴重扭曲。這就需要把營(yíng)造公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境作為健全宏觀(guān)調控體系的基本目標。

——宏觀(guān)調控與行政審批職能?chē)栏穹珠_(kāi)，建立以貨幣和財政政策為主的宏觀(guān)調控體系。

——貨幣政策與金融市場(chǎng)化改革有機結合，突出利率市場(chǎng)化和匯率市場(chǎng)化改革，以金融改革帶動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟的發(fā)展和轉型。

——財政政策與財稅體制改革有機結合，突出財稅體制在調節收入分配、引導資源配置、拉動(dòng)消費中的重大作用。

(2)從事前審批轉為事后監管。市場(chǎng)決定資源配置離不開(kāi)微觀(guān)經(jīng)濟的規制和管理。問(wèn)題在于，前置性審批過(guò)多、過(guò)濫與市場(chǎng)監管的失效并存，既抑制了市場(chǎng)活力，又難以形成公平競爭的市場(chǎng)秩序。

——以事后監管為主克服微觀(guān)領(lǐng)域的“市場(chǎng)失靈”，形成微觀(guān)規制的基本框架。

——統籌考慮審批與監管體制改革，重點(diǎn)強化政府市場(chǎng)監管的權威性、統一性和有效性。

——調整市場(chǎng)監管權力結構，實(shí)質(zhì)性改變多頭監管與監管失靈。

——把政府的市場(chǎng)監管與行業(yè)自律相結合起來(lái)，以加快發(fā)展各類(lèi)民間行業(yè)組織為重點(diǎn)，激活市場(chǎng)中的社會(huì )力量，有效發(fā)揮社會(huì )力量在規范市場(chǎng)行為中的重要作用。

(3)界定負面清單與權力清單。負面清單管理是現代市場(chǎng)經(jīng)濟的重要特征，多年來(lái)政府與市場(chǎng)關(guān)系“剪不斷、理還亂”，根源在于政府對自己“非禁即準”，對企業(yè)和社會(huì )“非準即禁”。打造有為政府，關(guān)鍵在于改變這種錯位管理格局。

——明確政府禁止企業(yè)做事情的負面清單，非禁即準。

——以負面清單管理倒逼行政審批制度改革，為企業(yè)明確市場(chǎng)預期創(chuàng )造環(huán)境。

——中央政府要帶頭，盡快制定和公布權力清單。

——鼓勵支持地方政府盡快制定、公布權力清單，推進(jìn)依法行政和標準化行政。

(4)地方政府的公共服務(wù)角色回歸。當前，競爭性地方政府成為加大產(chǎn)能過(guò)剩、房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)風(fēng)險的突出矛盾。未來(lái)3～5年，如果競爭性地方政府沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改觀(guān)，不僅經(jīng)濟轉型難以實(shí)現，還會(huì )導致更大的危機與風(fēng)險。

——把地方政府由市場(chǎng)競爭主體轉向公共服務(wù)主體作為新階段行政體制改革的重大任務(wù)。

——以建立公共服務(wù)導向的中央地方財稅關(guān)系為目標，盡快形成新一輪財稅體制改革的行動(dòng)方案。

——以規范地方債務(wù)、改變政績(jì)考核體系為重點(diǎn)，盡快形成地方政府經(jīng)濟行為的制度約束。

4.市場(chǎng)決定性作用牽動(dòng)改革全局

(1)市場(chǎng)決定與政治體制改革。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用將倒逼政治體制改革。例如，市場(chǎng)決定資源配置的有效性需要建立在法治市場(chǎng)經(jīng)濟的基礎上，由此倒逼法制改革。再例如，公共資源配置的市場(chǎng)化更有賴(lài)于政府行為的透明化，更有賴(lài)于讓權力在陽(yáng)光下運行，由此倒逼政治體制改革。

(2)市場(chǎng)決定與社會(huì )體制改革。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用將為公平正義的社會(huì )體制改革創(chuàng )造有利條件。例如，行政配置資源是貧富差距拉大和社會(huì )不平等普遍存在的根源之一，這很難通過(guò)社會(huì )體制本身的改革來(lái)解決，需要通過(guò)公平競爭市場(chǎng)秩序的建立得到根本的解決。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用能提供廣泛的就業(yè)、創(chuàng )業(yè)空間，將為我國到2020年初步形成“橄欖型”社會(huì )新格局奠定堅實(shí)的市場(chǎng)基礎。

(3)市場(chǎng)決定與文化體制改革。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用將有力地牽動(dòng)影響文化體制改革。我國文化發(fā)展之所以與發(fā)達國家還有比較大的距離，一個(gè)重要原因是我國文化資源在相當大程度上仍由行政配置，行政管制現象還比較普遍。在政府作為公共文化主體并發(fā)揮主導作用的前提下，文化產(chǎn)業(yè)資源交由市場(chǎng)配置，可以釋放文化產(chǎn)業(yè)的潛力，也可以有效倒逼文化體制改革。

(4)市場(chǎng)決定與生態(tài)文明體制改革。加快建立生態(tài)文明制度更有賴(lài)于市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的相關(guān)制度建設。從改革實(shí)踐看，在政府主導資源配置的體制框架下很難解決生態(tài)環(huán)境保護問(wèn)題，建立生態(tài)文明制度的根本出路在于建立資源環(huán)境產(chǎn)權制度，推動(dòng)資源要素市場(chǎng)化，充分利用市場(chǎng)手段形成生態(tài)環(huán)境保護的激勵約束機制。

習近平總書(shū)記指出，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的定位，有利于在全黨全社會(huì )樹(shù)立關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系的正確觀(guān)念，有利于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，有利于轉變政府職能，有利于抑制消極腐敗現象。[3]發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的“四個(gè)有利于”，必將伴隨一場(chǎng)深刻的思想解放。這是因為：“市場(chǎng)決定性作用”，意味著(zhù)資源配置的效率和公平，將對我國走向公平可持續增長(cháng)的轉型和改革具有決定性影響；意味著(zhù)政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式的終結，對于市場(chǎng)主導下更好地發(fā)揮政府作用有決定性影響；意味著(zhù)權力配置資源導致機會(huì )不平等、權利不平等的歷史終結，對于形成公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境具有決定性影響；意味著(zhù)官本位、權力尋租、經(jīng)濟特權的歷史終結，對于抑制消極腐敗、突破利益固化的藩籬具有決定性影響。只有思想解放不斷取得突破，才能產(chǎn)生自覺(jué)、堅定、務(wù)實(shí)、到位的改革行動(dòng)。

三、歷史擔當——突破利益固化的藩籬

處理好改革與多數人利益，形成合理的利益結構是我國改革開(kāi)放的重要起點(diǎn)和重要經(jīng)驗。35年前，正是由于改革打破了平均主義的藩籬，才使得改革贏(yíng)得廣泛的社會(huì )支持和形成社會(huì )合力。35年后，改革開(kāi)放走到今天，貧富差距擴大、特權現象凸顯、利益結構失衡成為全社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。今天，能不能突破利益固化的藩籬，緩解并縮小日益擴大的貧富差距，逐步形成合理的利益結構和社會(huì )結構，決定著(zhù)全面改革的成敗。正如《決定》指出的，“當前，我國發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅期和深水區。必須以強烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會(huì )智慧，最大限度調動(dòng)一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀(guān)念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動(dòng)中國特色社會(huì )主義制度自我完善和發(fā)展?！绷暯娇倳?shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第一次會(huì )議上指出，“隨著(zhù)改革不斷推進(jìn)，對利益關(guān)系的觸及將越來(lái)越深，對此也要有足夠思想準備”。明確地提出要以更大的決心突破利益固化的藩籬，表明中央對推進(jìn)全面改革的清醒判斷，以及改革的勇氣和魄力。

1.深化全面改革面臨利益結構失衡的突出矛盾

改革開(kāi)放35年來(lái)，在普遍分享改革成果的同時(shí)也應當看到，固化的利益格局不僅總體上已形成，而且成為全面深化改革的最大障礙，成為推進(jìn)經(jīng)濟轉型、社會(huì )轉型、治理轉型的最大阻力。在這個(gè)重要的歷史關(guān)頭，突破利益固化的藩籬，表現出新的中央領(lǐng)導集體堅定、自覺(jué)的歷史擔當精神。

(1)固化利益格局的形成。

——固化的利益格局基本形成。形象一點(diǎn)說(shuō)，今天誰(shuí)是窮人、誰(shuí)是富人，界限比較分明了。這些年出現所謂的“富二代”、“貧二代”等現象，是一個(gè)集中反映?？偟内厔菔?，貧富差距代際傳承的特征比較突出，中低階層通過(guò)社會(huì )向上流動(dòng)成為中上階層，要比過(guò)去困難得多。

——貧富差距仍呈現擴大趨勢。從2003-2013年，我國基尼系數始終保持在0.47以上，2012年為0.474，2013年為0.473。盡管某些方面有所緩和，比如城鄉居民人均收入差距，由2009年的3.33∶1降到2013年的3.03∶1，但其收入絕對差距仍在擴大，從2009年的12021.5元擴大到2013年的18059元。如果考慮到城鄉基本公共服務(wù)水平的差距，城鄉居民的實(shí)際收入差距會(huì )更大。

——利益失衡的焦點(diǎn)是灰色收入。由于分配不公、權力尋租、資源占有、壟斷地位等產(chǎn)生的灰色收入，成為當前經(jīng)濟領(lǐng)域、社會(huì )領(lǐng)域中的重要問(wèn)題，也成為全面深化改革的突出問(wèn)題。

——特權現象呈現出機制化、長(cháng)期化的特點(diǎn)。這些年由于政治體制改革滯后等多方面原因，特權現象比較普遍，甚至在某些方面比較突出，呈現出機制化、長(cháng)期化的特點(diǎn)。特權問(wèn)題成為全面深化改革的“硬骨頭”。改革攻堅，需要在解決這個(gè)問(wèn)題上有更大的決心和魄力，有更務(wù)實(shí)的行動(dòng)路線(xiàn)。

——尚未形成組織化的利益格局。既得利益是一個(gè)客觀(guān)實(shí)際，利益固化也是一個(gè)現實(shí)問(wèn)題。但總的來(lái)看，尚未形成集團化、組織化的狀態(tài)。這就給解決利益結構失衡問(wèn)題留下了巨大的改革空間。對此，我們應當有信心，通過(guò)改革，就能夠打破利益固化的藩籬。

(2)利益失衡的深層次因素。

——收入分配改革不到位。應當說(shuō)，這項改革一拖再拖，至今尚未有實(shí)質(zhì)性破題。深化收入分配制度改革，將成為下一步改革的重頭戲。

——市場(chǎng)化改革不到位。市場(chǎng)化改革不可避免導致利益分化、利益主體多元化，也會(huì )在一定程度上帶來(lái)收入分配差距的拉大，但公平可持續的市場(chǎng)經(jīng)濟體制恰恰能夠促進(jìn)公平競爭，能夠形成平等競爭的游戲規則，使更多的人能夠憑借辛勤的勞動(dòng)、技能的提高向上流動(dòng)變成中等收入群體、變成富人。相反，不完善的市場(chǎng)經(jīng)濟體制反而容易形成利益固化和利益失衡。比如，公共資源配置的公開(kāi)化、市場(chǎng)化不夠，以公共資源不合理占有和收益分享會(huì )拉大貧富差距。

——政府改革不到位。例如，行政審批制度改革喊了很多年，但實(shí)質(zhì)性意義的突破不多，并由此為權力尋租留下空間。

2.解決利益失衡的重大任務(wù)

《決定》提出，“以促進(jìn)社會(huì )公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。就是說(shuō)，打破固化的利益格局、解決利益失衡，要高舉公平正義的旗幟，讓改革發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民。

(1)實(shí)現城鄉居民收入倍增。解決利益失衡，首先應當解決城鄉居民收入增長(cháng)的問(wèn)題，為中低收入群體的收入增長(cháng)創(chuàng )造一個(gè)良好的預期。中共十八大報告提出，到2020年實(shí)現國內生產(chǎn)總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番，全面建成小康社會(huì )。

當前，由于出現了經(jīng)濟下行，不少人懷疑城鄉居民收入倍增能否實(shí)現。從我國發(fā)展前景看，如果相關(guān)改革到位，到2020年實(shí)現城鄉居民收入倍增仍有條件，是一個(gè)可以實(shí)現的目標。例如，2012年城鄉居民實(shí)際收入開(kāi)始跑贏(yíng)GDP增速。2013年，城鎮居民人均可支配收入實(shí)際增長(cháng)7.0%，略低于7.7%的GDP增速；農村居民收入實(shí)際增長(cháng)9.3%，明顯高于GDP增速。從中長(cháng)期看，轉型改革政策措施出臺有利于居民收入占比的增加。

以民富優(yōu)先破題收入分配改革，是國民收入倍增的重要條件。建議把城鄉居民收入倍增的指標具體化：未來(lái)10年GDP年均增速在7%左右的條件下，城鄉居民實(shí)際收入增長(cháng)年均應不低于7.5%；勞動(dòng)報酬占GDP比重從40%提高到50%左右；城鄉居民收入差距從3.03∶1下降到2.8∶1以?xún)?。應當說(shuō)，實(shí)現這個(gè)目標是有可能的。當然，這取決于收入分配改革的實(shí)質(zhì)性破題。

(2)實(shí)現中等收入群體倍增。城鄉居民收入倍增不是所有社會(huì )群體同步的倍增，而主要是中低收入群體的倍增。就是說(shuō)，城鄉居民收入倍增更重要的是要反映到中等收入群體的倍增上。

目前，我國中等收入群體比例大約為25%左右，約為3億人。未來(lái)5～10年，全面協(xié)調利益關(guān)系的重中之重，是形成中等收入群體為主體的橄欖型社會(huì )結構。為此，建議結合國民收入倍增計劃，盡快出臺《中等收入群體倍增國家規劃》，明確提出中等收入群體倍增的目標：即每年占比提高2個(gè)百分點(diǎn)左右，爭取到2020年達到40%；人口規模從3億擴大到6億左右。

形成6億人的中等收入群體意義重大：支撐經(jīng)濟年均7%左右的中速增長(cháng)；奠定“橄欖型”社會(huì )結構的重要基礎；形成走向共同富裕的大趨勢。

(3)讓農民工成為歷史。從我國的現實(shí)看，未來(lái)要增加3億中等收入群體，需要推進(jìn)農民工市民化，使部分農民工成為中等收入群體的來(lái)源。

出路何在?在于人口城鎮化的轉型與改革。2013年，我國城鎮化率為53.37%，實(shí)際的人口城鎮化率僅為35%左右，遠低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策與體制掣肘，每年就有可能提高1.5～2個(gè)百分點(diǎn)，到2020年，人口城鎮化率就有可能接近目前的世界平均水平。未來(lái)5年，只要以農民工市民化為重點(diǎn)的相關(guān)改革能夠取得突破，我國城鎮化率有望以年均1%～1.2%的速度遞增，人口城鎮化率有望以年均1.3%～1.5%的速度遞增，至2020年新增城鎮人口將達4億左右，成為新增中等收入群體的“后備軍”。

——出臺農民工市民化的國家規劃。建議在國家城鎮化規劃中明確提出2020年總體實(shí)現農民工市民化的大目標；2～3年內，初步實(shí)現有條件的農民工市民化；3～5年內，基本解決存量農民工的市民化；到2020年總體實(shí)現農民工市民化。

——明確戶(hù)籍制度改革的目標與時(shí)間表。建議1～2年內，剝離戶(hù)籍的福利分配功能，在中小城鎮全面取消戶(hù)籍制度，建立人口登記制度；3～5年內，除了個(gè)別特大城市外，其他大中城市的戶(hù)籍制度基本放開(kāi)，全面實(shí)施人口登記制度；5～8年內，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。也就是說(shuō)，到2020年，實(shí)行城鄉二元戶(hù)籍制度向一元戶(hù)籍制度的并軌。

——盡快賦予農民物權化的土地使用權。這是破解農民工市民化難題的重點(diǎn)所在。

3.打破利益固化藩籬的重大舉措

面對固化的利益格局，改革需要有更大的勇氣和魄力。首先，要進(jìn)一步解放思想，沖破思想觀(guān)念的障礙。正如習近平總書(shū)記指出的，“思想不解放，我們就很難看清各種利益固化的癥結所在，很難找準突破的方向和著(zhù)力點(diǎn)，很難拿出創(chuàng )造性的改革舉措”。其次，要以更大的決心勇氣克服地方利益、部門(mén)利益、行業(yè)利益，以及官員利益對全面改革的掣肘。

(1)改革調整利益格局。

——初次分配應當堅持民富優(yōu)先，藏富于民。初次分配應當在調節國家、企業(yè)、居民大分配格局上有所作為。從國富優(yōu)先轉向民富優(yōu)先，就需要調整國家和企業(yè)的關(guān)系，要對中小企業(yè)減稅，把就業(yè)問(wèn)題放在優(yōu)先位置，并在發(fā)展的過(guò)程中不斷調整勞資關(guān)系，創(chuàng )造收入上升的空間。

——在再分配領(lǐng)域，政府需要通過(guò)壓縮行政開(kāi)支，確保到2020年城鄉基本公共服務(wù)均等化的總體實(shí)現?，F在一提到基本公共服務(wù)，有人說(shuō)是搞“高福利”。但應當反思的是，政府的行政支出是高還是低?行政支出有無(wú)壓縮空間?中共十八大以來(lái)中央出臺了八項規定，是興利除弊的重大舉措。以此為契機，通過(guò)制度化的途徑，將過(guò)高的“三公經(jīng)費”降下來(lái)，壓縮、減少行政成本。建議國家盡快制定行政成本削減計劃，綜合采取全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、財政預決算公開(kāi)、公共資源配置公開(kāi)等多種手段，切實(shí)降低“三公經(jīng)費”，降低行政成本。

與此同時(shí)，加快調整財政支出結構，盡快形成公共財政基本格局。爭取到2015年，用于教育、醫療衛生、社保就業(yè)、保障性住房四項基本公共服務(wù)的支出占國家財政總支出的比重由2012年的35%提高到50%左右，占GDP的比重由8.48%提高到不低于12%。

——以公益性為重點(diǎn)調整優(yōu)化國有資本配置。國有資本不能等同于私人資本，哪里盈利就往哪里去，應當明確國有資本提高普遍福利的目標。進(jìn)入發(fā)展新階段，面對公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾，國有資本公益性嚴重不足。建議1～2年內，出臺新的國有資本布局調整優(yōu)化方案，推動(dòng)國有資本從一般競爭性領(lǐng)域退出，重點(diǎn)配置到義務(wù)教育、基本公共醫療以及基本住房保障等公共產(chǎn)品領(lǐng)域；建議3年內劃撥20%～30%的上市公司國有股權到社保體系。

對短期內難以退出一般競爭性領(lǐng)域的國有資本，逐步提高收租分紅比例。減少并逐步取消特殊優(yōu)惠和特殊保護，建立常態(tài)化的國有企業(yè)收租分紅機制，確保2020年不低于30%。

——財稅體制改革不能增大中等收入群體負擔。比如房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅的征收，不能拿中等收入群體“開(kāi)刀”。改革成本的承擔需要國家從改革轉型的大局出發(fā)，著(zhù)眼于未來(lái)10年的發(fā)展大趨勢，統籌考慮財政支出結構、轉移支付等問(wèn)題。

(2)敢于對既得利益動(dòng)刀子。

——行政審批制度改革有利于激發(fā)市場(chǎng)活力，有利于中小企業(yè)發(fā)展，有利于擴大就業(yè)和增加城鄉居民收入，但受制于部門(mén)利益。本屆政府承諾將行政審批事項減少三分之一，但如果沒(méi)有在突破部門(mén)利益上有大的進(jìn)展，這個(gè)目標就很難實(shí)現。

——以公益性為重點(diǎn)調整優(yōu)化國有資本布局，有利于提高全民普遍福利。但如果不克服行業(yè)利益、壟斷利益，改革同樣無(wú)法進(jìn)行下去。

——賦予農民物權化的土地使用權，有望使部分農民和農民工成為中等收入群體，但是這項改革受制于地方利益。土地作為地方的“第二財政”的局面不改變，這項改革缺乏重要條件。

(3)關(guān)鍵是政府自己改自己。從現實(shí)經(jīng)濟生活看，重要的是改變以行政主導資源配置的政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式。

——行政主導資源配置，導致財富向政府、國有企業(yè)集中，不可能不導致財富分配格局的失衡。

——行政主導資源配置，使得整個(gè)公共資源配置向中心城市集中，由此導致大中小城鎮資源配置嚴重失衡，進(jìn)而導致人口城鎮化嚴重滯后。

——行政主導資源配置，模糊了政商關(guān)系，造成權力尋租和體制性腐敗。

(4)中央成立全面深化改革領(lǐng)導小組。習近平總書(shū)記指出，“中央成立全面深化改革領(lǐng)導小組，負責改革總體設計、統籌協(xié)調、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。這是為了更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領(lǐng)導核心作用，保證改革順利推進(jìn)和各項改革任務(wù)落實(shí)”。面對利益固化藩籬成為全面深化改革的突出障礙，中央成立由總書(shū)記直接擔任組長(cháng)的全面深化改革小組，并且提出明確的目標要求，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統完備、科學(xué)規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。應當說(shuō)，這既是主動(dòng)歷史擔當的重要體現，又是實(shí)現全面深化改革目標的重大舉措。

2014年1月22日召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導小組首次會(huì )議，不僅形成了全面深化改革的工作體制，并且對下一步如何全面深化改革作出具體的戰略部署。習近平總書(shū)記在會(huì )議的重要講話(huà)中強調，全面深化改革要把握大局、審時(shí)度勢、統籌兼顧、科學(xué)實(shí)施。這是從基本國情出發(fā)推進(jìn)全面改革的總體要求，具有很強的指導性。中央全面深化改革領(lǐng)導小組首次會(huì )議傳遞出堅定而豐富的改革信息，將進(jìn)一步提升全社會(huì )的改革信心，進(jìn)一步調動(dòng)各方面參與改革的積極性，進(jìn)一步強化各地區、各部門(mén)的改革責任擔當，堅定不移地朝著(zhù)全面深化改革的目標前進(jìn)。

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①中國共產(chǎn)黨七屆二中全會(huì )(1949年3月5～13日在中國河北平山縣西柏坡舉行)閉幕不久，3月23日，中共中央離開(kāi)西柏坡向北平進(jìn)發(fā)，臨行前，毛澤東向周恩來(lái)、劉少奇、朱德、任弼時(shí)等領(lǐng)導同志說(shuō)：“今天是進(jìn)京的日子，進(jìn)京趕考去!”“我們絕不當李自成，我們一定要考個(gè)好成績(jì)”!

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