李步云 中國社科院榮譽(yù)學(xué)部委員、廣州大學(xué)教授

核心提示： 十八屆四中全會(huì )《決定》的基本要求和標志可以概括為以下八條：人大民主科學(xué)立法，執政黨依法依憲執政，政府依法行政，社會(huì )依法治理，法院獨立公正司法，法律監督體系完善，法律服務(wù)機制健全，法治文化繁榮昌盛。這次會(huì )議是建設法治中國的一個(gè)里程碑，把黨的十八大提出的"依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實(shí)尊重和保障"的要求進(jìn)一步落到實(shí)處。

十八大提出了"依法治國"一系列新的提法，三中全會(huì )又明確了五個(gè)方面的具體要求，希望全面落實(shí)依法治國，推進(jìn)法治國家的建設。四中全會(huì )是黨內第一個(gè)以"依法治國"為主題的中央全會(huì )，它描繪出了建設法治中國的宏偉藍圖，揭開(kāi)了建設法治中國的新篇章，開(kāi)啟了又一個(gè)里程碑。十八屆四中全會(huì )通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)《決定》），其基本要求和標志可以概括為以下八條：人大民主科學(xué)立法，執政黨依法依憲執政，政府依法行政，社會(huì )依法治理，法院獨立公正司法，法律監督體系完善，法律服務(wù)機制健全，法治文化繁榮昌盛。尤其是在這八項基本要求中提出了過(guò)去沒(méi)有的許多創(chuàng )新性理念和具體制度要求，為我們指明了建設法治中國的明確、清晰的方向和道路。今后，全黨和全國人民的任務(wù)就是要認真落實(shí)四中全會(huì )的要求，加快建設法治中國，為實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)提供堅強保障。

人大科學(xué)民主立法

十八屆四中全會(huì )《決定》提出，要"建設中國特色社會(huì )主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵"，"完善以憲法為核心的中國特色社會(huì )主義法律體系"。而要形成完備的法律規范體系，就需要人大科學(xué)民主立法。這是因為：一，沒(méi)有一套良法體系，有法可依難以做起來(lái)。二，還有很多法律沒(méi)有制定，社會(huì )主義法律體系尚是初步建立。三，法律體系會(huì )隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展不斷修訂完善，可以說(shuō)，法律的立改廢是常態(tài)。因此，立法在法治中國的建設過(guò)程中不是最重要的，但是很重要，應當貫徹法治建設始終；即使法治國家建成了，之后還有修改的任務(wù)，依然面臨立法任務(wù)。

立法的科學(xué)化，是指制定出來(lái)的法律是良法，符合真善美標準：一是求真，法律需符合事物發(fā)展規律，體現時(shí)代精神，適應社會(huì )客觀(guān)條件；二是求善，法律需體現人類(lèi)公平正義理念，實(shí)現人民利益，促進(jìn)社會(huì )進(jìn)步；三是求美，法律需結構嚴謹合理、體系完整和諧、語(yǔ)言規范統一。微觀(guān)上行為主體、行為內容和行為后果三要素齊備，才能成為法律，否則不是法律，是宣言?，F在有的法律法規沒(méi)有法律后果的規定，這就不能稱(chēng)之為法律。此外，宏觀(guān)上整個(gè)法律體系是立體的，不是平面的，是科學(xué)嚴謹、內部和諧的，前法和后法、國際法和國內法、實(shí)體法和程序法、部門(mén)法之間、上位法和下位法等之間要配套銜接，不能相互矛盾、脫節。

立法的民主化問(wèn)題，建議把立法聽(tīng)證列入正式程序；提前公布草案，讓廣大公眾了解和討論提建議；給人大代表留出調查的時(shí)間，保證發(fā)言質(zhì)量；小組發(fā)言討論時(shí)，提倡辯論和提出不同意見(jiàn)；向媒體公開(kāi)；建立健全檔案制度，人大代表的表態(tài)、意見(jiàn)都要記錄下來(lái)，實(shí)行終身負責制；反對部門(mén)保護主義，更多依靠專(zhuān)家，通過(guò)各種手段擺脫部門(mén)立法。

立法要貫穿于法治國家建設的整個(gè)過(guò)程，也要貫徹在全面深化改革的過(guò)程中?，F在進(jìn)入了全面深化改革的階段，要把改革納入法治軌道。要用憲法和法律鞏固和發(fā)展改革的成果。

黨依法依憲執政

十八屆四中全會(huì )《決定》強調，"黨的領(lǐng)導是中國特色社會(huì )主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì )主義法治最根本的保證"，"堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政"。黨要依憲執政，這一條非常重要。黨要樹(shù)立這個(gè)意識，在憲法法律范圍內執政。十八屆三中全會(huì )提出了"普遍建立法律顧問(wèn)制度"，我覺(jué)得黨的組織尤其要建立法律顧問(wèn)。要加強黨、軍隊、國家、政府等法制部門(mén)的力量和作用。

黨要依憲執政，核心是要處理好改革和法律的關(guān)系，黨的政策和法律的關(guān)系問(wèn)題。黨的政策不要和法律相沖突，沖突的話(huà)要考慮建立相應機制，使得黨員、群眾能夠及時(shí)反映矛盾沖突，在黨的政策內容沒(méi)有改革之前按照法律辦。通過(guò)合法的程序使得黨的政策納入法治軌道。特別是出現矛盾的時(shí)候怎么處理？我認為，一個(gè)是修改法律；一個(gè)是政策有問(wèn)題，就調整政策。這里，就提出了及時(shí)清理舊的法律法規的要求，要把法律清理常態(tài)化。

政府依法行政

十八屆四中全會(huì )提出，全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)之一，是"深入推進(jìn)依法行政，加快建設法治政府"，并強調"各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導下、在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng )新執法體制，完善執法程序，推進(jìn)綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制"。政府如何依法行政，十八屆四中全會(huì )有具體要求。比如，"推進(jìn)機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度"，"建立行政機關(guān)內部重大決策合法性審查機制"，"堅持嚴格規范公正文明執法，依法懲處各類(lèi)違法行為……全面落實(shí)行政執法責任制"，"把法治建設成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實(shí)績(jì)重要內容、納入政績(jì)考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容"，等等。在西方，依法行政是非常重要的。因為一個(gè)國家法律的80%以上都是由行政機關(guān)執行，在這個(gè)前提下強調政府依法行政十分重要。

社會(huì )依法治理

如何實(shí)現社會(huì )依法治理，一是通過(guò)法治宣傳教育和嚴格依法辦事，提高各種社會(huì )組織和全體社會(huì )成員對憲法和法律的信仰，從思想上樹(shù)立憲法和法律的權威。四中全會(huì )《決定》提出，"堅持把全民普法和守法作為依法治國的長(cháng)期基礎性工作，深入開(kāi)展法治宣傳教育，引導全民自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法"。在培育和發(fā)展社會(huì )組織過(guò)程中，要特別重視各種法治組織，如法律宣傳教育、人民調解、法律援助、法律服務(wù)等組織，充分發(fā)揮其在法治社會(huì )建設中的作用。

二是圍繞中央關(guān)于社會(huì )事業(yè)改革創(chuàng )新、社會(huì )治理體制創(chuàng )新的總體設想和具體要求，加快制定與之配套的各項法律、法規。及時(shí)總結實(shí)踐中各項改革的成功經(jīng)驗，使其上升為法律、法規，以指導正在進(jìn)行的改革實(shí)踐。在這方面，應發(fā)揮中央和地方的積極性，尤其是有法規制定權的各省、市、自治區的人大及政府，有立法權的較大市，以及自治州、自治縣等，可以在不違背國家基本法律和中央有關(guān)改革的基本精神、基本要求的前提下先行一步，以適應各區域各地方經(jīng)濟、文化、社會(huì )發(fā)展水平的差異，并為國家立法提供經(jīng)驗。

三是充分發(fā)揮鄉規民約等其他社會(huì )規范在社會(huì )治理中的作用。四中全會(huì )《決定》提出，"推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理。堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì )治理法治化水平。深入開(kāi)展多層次多形式法治創(chuàng )建活動(dòng)，深化基層組織和部門(mén)、行業(yè)依法治理，支持各類(lèi)社會(huì )主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉規民約、行業(yè)規章、團體章程等社會(huì )規范在社會(huì )治理中的積極作用"。城鄉自治組織的鄉規民約，以及各種社會(huì )團體、行業(yè)協(xié)會(huì )如商會(huì )類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)等社會(huì )組織制定的規章制度，雖然不具有依靠國家強制力推行和保護的屬性，但在調整社會(huì )關(guān)系和社會(huì )生活中同樣起著(zhù)重要作用。在社會(huì )治理中，國家法律與鄉規民約等其他社會(huì )規范協(xié)調、互補、互動(dòng)，就能夠使社會(huì )最基本的規范和行為準則更好地起到他律、互律、自律的作用。社會(huì )組織發(fā)展中特別是和法律相關(guān)的法律制度，如律師制度、公證和人民調解這樣的社會(huì )制度要著(zhù)重發(fā)展，充分發(fā)揮他們的作用。

四是處理好政府和社會(huì )組織之間的關(guān)系。中央要求"政社分開(kāi)"，目的是加強各種社會(huì )組織的自主性，更好地發(fā)揮它們在社會(huì )治理中的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng )造性，更好地調動(dòng)社會(huì )組織成員及廣大公民在國家各項改革、建設事業(yè)中參與和監督的積極性。在推進(jìn)法治社會(huì )建設中，政府必須正確定位，既不缺位、虛位，也不越位、錯位，做到既有所為又有所不為。政府的主要任務(wù)是指導和監督各種社會(huì )組織依法開(kāi)展活動(dòng)。同時(shí)，也必須加強對社會(huì )組織依法開(kāi)展活動(dòng)的監督，使社會(huì )組織的自治活動(dòng)在政府主導和法律規范的軌道上展開(kāi)。

法院獨立公正司法

公正是法治的生命線(xiàn)。司法公正對社會(huì )公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會(huì )公正具有致命破壞作用。四中全會(huì )《決定》強調，"完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度"，"建立領(lǐng)導干部干預司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度"，"建立健全司法人員履行法定職責保護機制"。法院獨立公正司法，就是要讓每個(gè)老百姓在每個(gè)案件中體會(huì )到正義。這一塊的具體部署已經(jīng)展開(kāi)。如終止政法委批案，將涉法涉訴信訪(fǎng)納入司法程序，并適時(shí)中止；省以下政法機關(guān)人財物統一管理，以克服地方保守主義；實(shí)行法官辦案終生責任制，等等。

法律監督體系完善

法律監督體系完善，其中包括加大檢察、監察、審計這些專(zhuān)門(mén)機關(guān)的監督，突出其法律監督的地位。同時(shí)要廣泛地依賴(lài)群眾監督和輿論監督，加大公開(kāi)力度。尤其是要建立憲法監督制度。四中全會(huì )《決定》提出，"健全憲法實(shí)施和監督制度，完善全國人大及其常委會(huì )憲法監督制度"。我們認為，憲法監督機制和程序的建立，必須從中國的具體國情出發(fā)，符合現行憲法的精神和基本要求，在現行人大制度的框架內進(jìn)行設計，不能照搬西方模式。

可以從以下幾個(gè)方面建立憲法監督制度：在全國人大常務(wù)委員會(huì )下新設立一個(gè)"憲法監督委員會(huì )"，其性質(zhì)和地位與其他九個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì )基本相當。委員19~21人，從人大常委會(huì )委員中選舉產(chǎn)生，主任、副主任委員可從副委員長(cháng)中選出。憲法監督委員會(huì )的職權、職責，可以有如下幾項：

一，對憲法解釋?zhuān)岢鲆庖?jiàn)和建議。二，對現行法律、國務(wù)院制定的行政法規、軍委制定的法規是否同憲法相抵觸，提出審查意見(jiàn)。三，對報送全國人大及常委會(huì )備案的地方性法規是否同憲法和法律相違背，提出審查意見(jiàn)。四，對報送全國人大及其常委會(huì )批準的自治區的自治條例和單行條例是否同憲法和法律相抵觸，提出審查意見(jiàn)。五，對全國人大及其常委會(huì )授權國務(wù)院制定的行政法規，或者授權省級人大及其常委會(huì )制定的地方性法規是否同憲法和法律相抵觸，提出審查意見(jiàn)。六，對國務(wù)院裁決的省級地方性法規同行政法規相抵觸、省級地方性法規同國務(wù)院部委規章之間有矛盾的處理意見(jiàn)，提出審查意見(jiàn)。七，對中央一級國家機關(guān)的重大政策和決策是否違憲，提出審查意見(jiàn)。八，對中央一級國家機關(guān)之間的權限爭議，提出處理意見(jiàn)。九，對全國人大選舉的中央一級國家機關(guān)的領(lǐng)導人的罷免案，提出審查意見(jiàn)。十，全國人大及其常委會(huì )交付的其他工作。

憲法監督程序可作如下規定：任何國家機關(guān)、社會(huì )組織、企事業(yè)單位和公民個(gè)人，都有權利向憲法監督委員會(huì )提出違憲審查建議，其中國務(wù)院、軍委、最高人民法院和最高檢察院、全國人大常委會(huì )各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )和各省級人大的建議、憲法監督委員會(huì )必須列入議事日程予以研究。憲法監督委員無(wú)權直接作憲法監督事項的決定、必須報全國人大常委會(huì )討論和作出決定并宣布。在我國的政治體制下，對執政黨的新的方針政策是否同現行憲法和法律矛盾沖突，不在"違憲審查"范圍之內。因為這只是黨的意見(jiàn)和主張，全國人大及其常委會(huì )有權作出是否采納或部分采納作出修改憲法和法律的決定。以上憲法監督機構的設置及其職權的設定同我國現行憲法的原則精神和具體規定是完全一致的。全國人大及其常委會(huì )有權增設這樣的專(zhuān)門(mén)委員會(huì )。不必修改憲法。

法律服務(wù)機制健全

法律服務(wù)機制健全，是指法律服務(wù)機制既要規范，也要依法，要加強律師的職業(yè)道德教育，更主要的是充分發(fā)揮律師的作用，尊重律師的權利，也要加強法律援助等制度的建設。四中全會(huì )《決定》提出，"全面推進(jìn)依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準，著(zhù)力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會(huì )主義法治工作隊伍"，"加強法律服務(wù)隊伍建設，增強廣大律師走中國特色社會(huì )主義法治道路的自覺(jué)性和堅定性，構建社會(huì )律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補、結構合理的律師隊伍"，并首次提出，"建立從符合條件的律師、法學(xué)專(zhuān)家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規范便捷機制"。

法治文化繁榮昌盛

四中全會(huì )提出，"法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。必須弘揚社會(huì )主義法治精神，建設社會(huì )主義法治文化，增強全社會(huì )厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì )氛圍，使全體人民都成為社會(huì )主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅定捍衛者"。要使法律文化繁榮昌盛，就要重提雙百方針?？茖W(xué)文化的發(fā)展有其自身的發(fā)展規律，要百花齊放，百家爭鳴才能繁榮和發(fā)展。在這個(gè)前提下建立中國特色的法治理念體系，同時(shí)要進(jìn)一步健全法律教育和法治宣教工作，使得廣大公民干部有法律意識，法律理念朝著(zhù)法治文化的氛圍培育，甚至養成法律神圣不可侵犯的意識。

總之，這次會(huì )議是建設法治中國的一個(gè)里程碑，把黨的十八大提出的"依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實(shí)尊重和保障"的要求進(jìn)一步落到實(shí)處。