胡鞍鋼 清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導，清華大學(xué)國情研究院院長(cháng)

毛澤東的制度創(chuàng )新中包括社會(huì )主義國家制度創(chuàng )新。這主要體現在1954年制定的《中華人民共和國憲法》。這部憲法，按照毛澤東的說(shuō)法，總結了從清朝末年以來(lái)憲法問(wèn)題的經(jīng)驗，還參考了蘇聯(lián)和各人民民主國家憲法中好的東西。毛澤東還特別指出，講到憲法，資產(chǎn)階級是先行的。英國也好，法國也好，美國也好，資產(chǎn)階級都有過(guò)革命時(shí)期，憲法就是他們在那個(gè)時(shí)候開(kāi)始搞起的。我們對資產(chǎn)階級民主不能一筆抹殺，說(shuō)他們的憲法在歷史上沒(méi)有地位。毛澤東認為，我們的憲法，是新的社會(huì )主義類(lèi)型，不同于資產(chǎn)階級類(lèi)型。我們的憲法，就是比他們革命時(shí)期的憲法也進(jìn)步得多。我們優(yōu)越于他們。中國作為現代化的落伍者，又是后來(lái)者，具有“后發(fā)優(yōu)勢”。這里毛澤東在制定中華人民共和國憲法時(shí)，自覺(jué)不自覺(jué)地利用了“后發(fā)優(yōu)勢”，包括一方面總結前人和外國人的（包括蘇聯(lián)社會(huì )主義國家和美國等資本主義國家的憲法）積極的與消極的、進(jìn)步的與倒退的經(jīng)驗和教訓，另一方面還要超越于前人和外國人，因而就有可能在國家制度創(chuàng )新方面獲得后發(fā)優(yōu)勢。對此，毛澤東既有自覺(jué)性，更有自信性，他的結論就是中國的憲法優(yōu)越于西方的憲法。這在當時(shí)是很難讓人接受的。但是，隨著(zhù)實(shí)踐的檢驗、歷史的檢驗、國際的比較，“毛澤東預言”得到驗證，中國的確創(chuàng )造了獨特的社會(huì )主義國家制度。其主要內容包括：

民主集中制?！吨腥A人民共和國憲法》第三條規定：中華人民共和國的國家機構實(shí)行民主集中制的原則。這既不是民主制，也不是集中制。既有民主，又有集中，才能實(shí)現“既有紀律又有自由，既有統一意志又有個(gè)人心情舒暢那種生動(dòng)活潑的政治局面”的政治民主目標。從這個(gè)意義上看，中國的民主集中制對西方民主制是一個(gè)超越，如同“兩條腿走路”是會(huì )超過(guò)“一條腿走路”。

全國人民代表大會(huì )制度。1948年9月，毛澤東在中共中央政治局會(huì )議上講：關(guān)于建立民主集中制的各級人民代表會(huì )議制度問(wèn)題，我們政權的制度是采取議會(huì )制呢，還是采取民主集中制？過(guò)去我們叫蘇維埃代表大會(huì )制度，蘇維埃就是代表會(huì )議，我們又叫“蘇維?！?，又叫“代表大會(huì )”，“蘇維埃代表大會(huì )”就成了“代表大會(huì )代表大會(huì )”。這是死搬外國名詞?，F在我們就用“人民代表會(huì )議”這一名詞。我們采用民主集中制，而不采用資產(chǎn)階級議會(huì )制。議會(huì )制，袁世凱、曹錕都搞過(guò)，已經(jīng)臭了。在中國采取民主集中制是很合適的。我們提出開(kāi)人民代表大會(huì )，孫中山遺囑還寫(xiě)著(zhù)要開(kāi)國民會(huì )議，國民黨天天念（孫中山）遺囑，他們是不能反對的。外國資產(chǎn)階級也不能反對，蔣介石開(kāi)過(guò)兩次“國大”他們也沒(méi)有反對。德國、北朝鮮也是這樣搞的。我看我們可以這樣決定，不必搞資產(chǎn)階級的議會(huì )制和三權鼎立等。

新中國成立之后,人民代表大會(huì )制度正式成為中國的根本政治制度。它是由《中華人民共和國憲法》所規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關(guān)是全國人民代表大會(huì )和地方各級人民代表大會(huì )。全國人民代表大會(huì )是最高國家權力機關(guān)，地方各級人民代表大會(huì )是地方國家權力機關(guān)。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會(huì )產(chǎn)生，對它負責，受它監督。

這一制度與外國普遍采用的議會(huì )制度是有本質(zhì)區別的。第一，議會(huì )制度是基于議會(huì )黨團，代表不同的利益集團。人民代表大會(huì )制度中沒(méi)有議會(huì )黨團，也不開(kāi)展界別活動(dòng)，人大代表是按照選舉單位（除解放軍代表團外，一般按照行政區劃）組成代表團參加代表大會(huì )。第二，西方制度通常實(shí)行立法權、行政權、司法權“三權分立”。我國則采取人民代表大會(huì )與政府、法院、檢察院的形式。第三，議會(huì )制度下的議員基本是不同黨派的代表，我國的人大代表是由人民選舉產(chǎn)生。第四，議會(huì )制度下是兩黨或多黨輪流執政，執政綱領(lǐng)或政策就輪流變化。中國則是共產(chǎn)黨領(lǐng)導、多黨參政、政治協(xié)商，以保證執政綱領(lǐng)和政策的連續性、穩定性及長(cháng)治久安。

中華人民共和國主席制度。設立這一制度，是國家主席行使國家元首職權，統率全國武裝力量，擔任國防委員會(huì )主席，擔任最高國務(wù)會(huì )議主席。為什么中國實(shí)行國家主席制度？這是毛澤東的精心設計，為的是保證黨和國家安全。對此，他有過(guò)解釋?zhuān)簽楸ＷC國家安全起見(jiàn)，設了個(gè)（國家）主席。我們中國是一個(gè)大國，疊床架屋地設個(gè)主席，目的是為著(zhù)使國家更加安全。有議長(cháng)，有總理，又有個(gè)主席，就更安全些，不至于三個(gè)地方同時(shí)都出毛病。設國家主席，在國務(wù)院與全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )之間有個(gè)緩沖作用。毛澤東在親自修改審定的《憲法草案初稿說(shuō)明》中指出，它與資本主義國家和我國歷史上的總統制完全不同。中華人民共和國主席是全國人民團結一致的象征。他既不是立法的也不是行政的首腦，并不具有特殊權力，但是依靠他的地位和威信，他可以向全國人民代表大會(huì )、全國人民代表大會(huì )執行委員會(huì )和國務(wù)院提出建議或召集國務(wù)會(huì )議，因而向國家做出他的貢獻。中華人民共和國主席最初由1954年憲法規定設立。國家主席是政治體制中一個(gè)獨立的國家機關(guān)，既是國家的代表，又是國家的象征。

因“林彪事件”的政治原因，1975年憲法取消了國家主席的設置。

1982年憲法規定恢復設立中華人民共和國主席。國家主席的職權是：根據全國人民代表大會(huì )的決定和全國人大常委會(huì )的決定，公布法律，任免國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長(cháng)、各委員會(huì )主任、審計長(cháng)、秘書(shū)長(cháng)，授予國家的勛章和榮譽(yù)稱(chēng)號，發(fā)布特赦令，發(fā)布戒嚴令，宣布戰爭狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令，派遣和召回駐外使節，批準和廢除同外國締結的條約和重要協(xié)定，代表國家接受外國使節。中華人民共和國主席、副主席由全國人民代表大會(huì )選舉產(chǎn)生，必須接受全國人民代表大會(huì )的監督。國家主席的活動(dòng)都是按照全國人民代表大會(huì )和全國人大常委會(huì )的決定進(jìn)行的。因此，中國國家元首制度是集體的，由國家主席和全國人民代表大會(huì )及其常委會(huì )結合起來(lái)行使。

國務(wù)院制度。國務(wù)院作為國家最高行政機關(guān)，實(shí)行中央一級政府制。國務(wù)院實(shí)行由總理主持國務(wù)院全體會(huì )議和常務(wù)會(huì )議的工作制度，負責政府方面的日常工作，統一領(lǐng)導全國地方各級國家行政機關(guān)的工作。地方各級人民政府作為國務(wù)院統一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān)，對本級人民代表大會(huì )和上級國家行政機關(guān)負責并報告；地方各級人民政府所屬各工作部門(mén)，受該級人民政府的統一領(lǐng)導，并受上級人民政府（直至國務(wù)院）主管部門(mén)領(lǐng)導。這就形成了中國特有的垂直領(lǐng)導與雙重領(lǐng)導相結合的行政領(lǐng)導體系。

1956年毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中明確提出，中央的部門(mén)可以分成兩類(lèi)。有一類(lèi)，它們的領(lǐng)導可以一直管到企業(yè)，它們設在地方的管理機構和企業(yè)由地方進(jìn)行監督；有一類(lèi)，它們的任務(wù)是提出指導方針，制定工作規劃，事情要靠地方辦，要由地方去處理。他還特別指出，我們的憲法規定，立法權集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法，憲法并沒(méi)有約束。由此形成了世界上獨特的中央集權與地方分權相結合的制度，中央集權是“為了建設一個(gè)強大的社會(huì )主義國家，必須有中央的強有力的統一領(lǐng)導，必須有全國的統一計劃和統一紀律”。地方分權是“在鞏固中央統一領(lǐng)導的前提下，擴大一點(diǎn)地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設強大的社會(huì )主義國家比較有利”。毛澤東的結論是：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多?！辈贿^(guò)毛澤東認為，在解決中央和地方、地方和地方的關(guān)系問(wèn)題上，我們的經(jīng)驗還不多，還不成熟，提出每過(guò)一個(gè)時(shí)期就要總結經(jīng)驗，發(fā)揚成績(jì)，克服缺點(diǎn)。

從后來(lái)的實(shí)踐來(lái)看，兩個(gè)積極性還可以進(jìn)一步延伸為“中央為主導、地方為主體”。所謂中央為主導，是指中央對地方的領(lǐng)導、指導和引導；所謂地方為主體，是指地方是中央決策的實(shí)施主體，對地方事務(wù)負總責。這就構成了中央政府與地方政府激勵相容機制：一方面是全國的“大一統”，避免“一盤(pán)散沙、四分五裂”，同時(shí)“統而不死”；另一方面是地方的“正當獨立性”，讓地方發(fā)揮自主性、積極性、創(chuàng )新性，同時(shí)“活而不亂”。

此外，還有中國人民政治協(xié)商會(huì )議全國委員會(huì )制度，中央軍事委員會(huì )制度，中央司法系統（如最高人民法院、最高人民檢察院），等等。

中國為什么不能實(shí)行西式民主？這既是一個(gè)新問(wèn)題，也是一個(gè)老問(wèn)題。早在1949年毛澤東就回答了這個(gè)問(wèn)題，他把西方和中國的關(guān)系稱(chēng)為“老師和學(xué)生”的關(guān)系。他說(shuō)，帝國主義的侵略打破了中國人學(xué)西方的迷夢(mèng)。很奇怪，為什么先生老是侵略學(xué)生呢？中國人向西方學(xué)得不少，但是行不通，理想總是不能實(shí)現。多次奮斗，包括辛亥革命那樣全國規模的運動(dòng)，都失敗了。國家的情況一天一天壞，環(huán)境迫使人們活不下去。懷疑產(chǎn)生了，增長(cháng)了，發(fā)展了。他還說(shuō)，西方資產(chǎn)階級的文明，資產(chǎn)階級的民主主義，資產(chǎn)階級共和國的方案，在中國人民的心目中，一齊破了產(chǎn)。一切別的東西都試過(guò)了，都失敗了。這就是為什么毛澤東所建立的新中國不是資產(chǎn)階級民主的共和國，而是人民民主的共和國。（本文摘自胡鞍鋼等著(zhù)《中國國家治理現代化》，2014年9月出版）