——第十八屆中央委員會(huì )第四次全體會(huì )議公報

常紀文 《中國的法治建設》白皮書(shū)主要起草人，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)、中國社會(huì )科學(xué)院法學(xué)所教授

一、歷程與重大突破：中國法治的發(fā)展考察

1997年9月，黨的十五大報告提出：“進(jìn)一步擴大社會(huì )主義民主，健全社會(huì )主義法制，依法治國，建設社會(huì )主義法治國家?！?999年憲法修改，鞏固了這一方略。法制到法治，完成了第一次國家規范發(fā)展模式的飛躍。

2004年，國務(wù)院出臺了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》；2008年2月，中國出臺了第一部《中國的法治建設白皮書(shū)》；2010年國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設的意見(jiàn)》。2011年3月10日，全國人大常委會(huì )委員長(cháng)吳邦國向十一屆全國人大四次會(huì )議作全國人大常委會(huì )工作報告時(shí)宣布，一個(gè)立足中國國情和實(shí)際、適應改革開(kāi)放和社會(huì )主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門(mén)的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個(gè)層次的法律規范構成的中國特色社會(huì )主義法律體系已經(jīng)形成，為法治的實(shí)施奠定了全面系統的國家規則基礎。

2013年，中國共產(chǎn)黨發(fā)布《黨內法規制定條例》，取代1990年的《中國共產(chǎn)黨黨內法規制定程序暫行條例》，并發(fā)布黨內法規五年制定規劃和其他加強黨內法規體系建設的文件。這表明，黨要管黨，并且想通過(guò)規范化的程序和方式，對國家予以領(lǐng)導。這是黨內規則之治和國家法律規則之治即法治銜接、協(xié)調與互助的重要轉折點(diǎn)。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì )體提出全面深化改革，加強國家治理體系和國家治理能力的現代化。按照什么規則建設國家治理體系以保障體系的運轉？四中全會(huì )的決定和公報予以了充分的解讀，即用法治的理念、思維和方式來(lái)保障國家治理體系的建設和運轉。十八屆三中全會(huì )提出了法治國家、法治政府、法治社會(huì )的建設目標。自此，由以依法治國為核心的法治國家，演變?yōu)榘ǚㄖ螄?、法治政府、法治社?huì )在內的法治中國，演變?yōu)橛牲h內法規、國家立法和社會(huì )自治規則支撐的治國規則體系，無(wú)論是主體、內容和方式，還是制度化方面來(lái)看，都是治國理念和模式的第二次飛躍。

目前，我國社會(huì )正在發(fā)生深刻變革，利益關(guān)系日益復雜，利益訴求日益多樣，社會(huì )矛盾日益凸顯，人們政治參與意識、民主法治意識、權利義務(wù)意識、公平公正意識普遍增強，對法治的期待越來(lái)越強烈，法治作用的空間越來(lái)越廣闊。在這個(gè)背景下，2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì )閉幕，通過(guò)了十八屆四中全會(huì )公報和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》。社會(huì )普遍認為，四中全會(huì )提出了依法治國的升級版，是治國模式第二次飛躍的系統闡述。

二、四中全會(huì )法治建設決定的亮點(diǎn)

（一）樹(shù)立了總目標，即全面推進(jìn)依法治國，總目標是建設中國特色社會(huì )主義法治體系，建設社會(huì )主義法治國家。

國家治理體系，指的是治國理政的制度體系。國家治理體系的提出，提高了社會(huì )和公眾等主體在國家治理體系中的地位，加強了其作用。但該體系主要是靜態(tài)的。而法治體系不僅包括立法體系，還包括執法、司法、守法和法律監督等環(huán)節的體系。該體系是動(dòng)態(tài)的，能夠使國家治理體系運轉起來(lái)，切切實(shí)實(shí)地使參與國家治理的主體發(fā)揮作用。

（二）明確了法治建設的基本任務(wù)

全會(huì )明確了全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)：完善以憲法為核心的中國特色社會(huì )主義法律體系，加強憲法實(shí)施；深入推進(jìn)依法行政，加快建設法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀(guān)念，推進(jìn)法治社會(huì )建設；加強法治工作隊伍建設；加強和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導。

改革是促進(jìn)社會(huì )和諧、穩定、持續發(fā)展的關(guān)鍵手段。目前處于全面建成小康社會(huì )進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅期和深水區，我們面對的改革發(fā)展穩定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰之多前所未有。改革會(huì )觸及利益，肯定又有人反對。不要因為有人反對就不要改革，不要反腐敗。而為了減少風(fēng)險，促進(jìn)穩定，改革必須于法有據，必須按照規則辦事。為此，我們須加強法治建設，加強法律實(shí)施，加強法律監督。我們不能因為有人反對，就推進(jìn)改革，就不加強法治建設。

（三）指明了中國法治建設的方向

四中全會(huì )要求加強和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導。在中國的法治框架內，有三套規則體系，一類(lèi)是黨內法規和規范體系，一類(lèi)是國家的立法和規范體系，一類(lèi)是社會(huì )自治規則體系。在社會(huì )主義國家，中國特色社會(huì )主義法治理論是法治體系的理論指導和學(xué)理支撐，是全面推進(jìn)依法治國的行動(dòng)指南，法學(xué)界如果忽視執政黨的作用，逃避研究執政黨的執政規則，逃避研究執政黨的執政規則和國家的法治規則如何對接的問(wèn)題，是不負責任的，是不利于國家的法治發(fā)展的。我認為，中國共產(chǎn)黨的執政規則和國家的法治規則的對接，即互助和聯(lián)合，是中國特色社會(huì )主義法治的重大特色。我個(gè)人長(cháng)期從事這個(gè)問(wèn)題的研究，發(fā)表了很多成果，對于四中全會(huì )重點(diǎn)闡述黨內法規和國家法律的關(guān)系，感到很高興。

社會(huì )主義國家的法治，不能用西方的標準來(lái)套。中國的法治建設，目的是讓人民幸福、快樂(lè )，生活得有尊嚴，而不是讓西方滿(mǎn)意。通過(guò)幾十年的發(fā)展，中國長(cháng)足發(fā)展了，人民生活水平大幅提高了，國際地位顯著(zhù)了，這說(shuō)明中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的法治理論、法治模式和法治道理選擇是正確的，符合中國國情的。中國的法治建設雖然要吸收世界文明發(fā)展的成果，但要立足中國的國情，解決中國的問(wèn)題，也就是說(shuō)，中國的法治建設要有定力。中國的法治，必須堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，立足自己的國情，不能拿我們的生活做實(shí)驗，更不能成為西方國家的民主和法治的試驗田。而要使共產(chǎn)黨的領(lǐng)導科學(xué)、民主，應當實(shí)行兩套規則的對接。只有對接了，才能實(shí)現黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統一。只有堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，本根不搖則枝葉茂盛。反過(guò)來(lái)，也只有用法治，才能夯實(shí)執政根基。為此，四中全會(huì )指出，“黨的領(lǐng)導是社會(huì )主義法治最根本的保證”“黨的領(lǐng)導和社會(huì )主義法治是一致的，社會(huì )主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導必須依靠社會(huì )主義法治等，體現了黨和國家在法治理論、法治道路和法治制度方面的自信。

下一步，應當加強機制建設，讓幾套法治系統運轉起來(lái)，防止制度被擱置或者空置。其中很大的一個(gè)工作任務(wù)是，借鑒安全生產(chǎn)的黨政同責體制建設的經(jīng)驗，在藥品和食品安全、環(huán)境保護等民生領(lǐng)域推行地方黨政同責制度建設，使地方黨委切切實(shí)實(shí)地履行自己的領(lǐng)導責任。四中全會(huì )提出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實(shí)績(jì)重要內容、納入政績(jì)考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容，實(shí)際上也包含著(zhù)這層想法。

（四）改革了立法的起草模式

在立法模式的改革方面，四中全會(huì )要求建設中國特色社會(huì )主義法制體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關(guān)主導、社會(huì )各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。要求改變部門(mén)立法的現象?，F在的很多立法，部門(mén)痕跡很明顯。每個(gè)部門(mén)都有一部綜合型基礎法甚至基本法，各自為政，不利于法治的統籌和整體推進(jìn)。

在立法權限方面，社會(huì )普遍認為，應當建立超越部門(mén)利益的立法啟動(dòng)和起草制度。截止目前，中國的法律法規基本覆蓋了經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的主要領(lǐng)域，門(mén)類(lèi)較齊全，基本做到了有法可依。但是這些立法，大都帶有部門(mén)立法的色彩。如仔細對比分析不同法律的條文，可以發(fā)現，無(wú)論是監管體制還是監管職責，都存在很多相互沖突和覆蓋遺漏的問(wèn)題。每個(gè)部門(mén)都有自己負責實(shí)施的基礎性和專(zhuān)門(mén)性法律，各成體系，而這些法律的草案大都是這些部門(mén)自己負責起草。無(wú)論國務(wù)院法制辦和全國人大法工委怎樣修改，通過(guò)后的正式文本還是多多少少地帶有部門(mén)利益的色彩。以各部門(mén)為主要實(shí)施主體的法律，大都只對本部門(mén)的職責規定得相對具體，涉及其他部門(mén)的職責時(shí)，大都規定得很原則。這就造成了，對于好處大而責任小的權力，大家都搶?zhuān)粚τ谥挥胸熑味鴻嗔π〉穆氊?，大家都推卸?？梢哉f(shuō)是合意則取，不合意就舍。法律對于監管體制的設置，也應定分止爭。為此，現行的立法啟動(dòng)和起草制度需要改變。

立法模式的改革，具體的改革措施可以為：其一，對于法律制定或者修改的啟動(dòng)，可以由全國人大根據執法檢查或者調研來(lái)決定啟動(dòng)，也可以由國務(wù)院提請全國人大或其常委會(huì )審議來(lái)啟動(dòng)。國務(wù)院在作出提請的決定前，可以由各部委局提出意見(jiàn)。其二，全國人大或其常委會(huì )決定啟動(dòng)法律的制定或者修改的，只能由全國人大常委會(huì )會(huì )有關(guān)專(zhuān)委會(huì )或者工作委員會(huì )負責草擬條文，不得委托國務(wù)院法制辦甚至各部委局起草草案。這樣可以保證法律草案的公正性和超越性。其三，全國人大常務(wù)會(huì )有關(guān)專(zhuān)委會(huì )或者工作委員會(huì )徑行調研拿出草案后，可以召集國務(wù)院法制辦和各部委局聽(tīng)取意見(jiàn)，但這些意見(jiàn)只能供全國人大參考。超越的立法體制有助于解決部門(mén)立法、監管盲點(diǎn)和相互推責等問(wèn)題。同樣地，國務(wù)院法制辦決定制定或者修改行政法規時(shí)，也應親自調研，充分聽(tīng)取關(guān)于各界意見(jiàn)，起草條文，并再次廣泛社會(huì )的意見(jiàn)，之后徑行提交人大或其常委會(huì )審議。部門(mén)意見(jiàn)只能作為參考，立法不能被部門(mén)牽著(zhù)鼻子走。

（五）明確人民的法治主體地位

四中全會(huì )明確人民的法治主體地位，守法由被動(dòng)的守法演變?yōu)橹鲃?dòng)護法，突出人們的主體地位。強調法治文化的培育和法治精神的弘揚。法律的權威源自人民內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。必須弘揚社會(huì )主義法治精神，建設社會(huì )主義法治文化，增強全社會(huì )厲行法治積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥社會(huì )氛圍，使全體人民都成為社會(huì )主義法治忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅定捍衛者?？梢钥闯?，四中全會(huì )強調人民的法治主體地位，力圖把權力關(guān)進(jìn)制度的籠子，這是法治思維的一大突破。我認為，該突破是依法治國到依法理國的標志。依法理國和依法治國相比，更重視人民的主體作用，它是國家治理體系之下的法之治。四中全會(huì )強調社會(huì )主義法治理念、精神和文化，實(shí)際上是搶占世界法治價(jià)值體系的制高點(diǎn)，體現社會(huì )主義制度的優(yōu)越性和自信性。下一步應當加強公眾參與國家和社會(huì )事務(wù)的制度、機制和程序建設，發(fā)揮其參與和監督作用。

（六）突出憲法的地位，強化對依法行政的參與和監督

四中全會(huì )提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。健全憲法實(shí)施和監督制度，完善全國人大及其常委會(huì )憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。四中全會(huì )提出，健全依法決策機制，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關(guān)內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。通過(guò)此措施，可以把權利關(guān)進(jìn)制度的籠子，遏制權力腐敗的蔓延。

（七）強調依法獨立公正行使司法權

四中全會(huì )提出，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領(lǐng)導干部干預司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。全會(huì )提出，優(yōu)化司法職權配置，推動(dòng)實(shí)行審判權和執行權相分離的體制改革試點(diǎn)，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。這些措施，有利于發(fā)揮司法在國家治理中的積極作用。

（八）促進(jìn)法治人才的正規化、專(zhuān)門(mén)化和職業(yè)化，重視法治的保障措施建設

四中全會(huì )提出，推進(jìn)法治專(zhuān)門(mén)隊伍正規化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準入制度，建立從符合條件的律師、法學(xué)專(zhuān)家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規范便捷機制，完善職業(yè)保障體系。這一推進(jìn)法律人立法、執法和司法的舉措，利于法治的發(fā)展。

四中全會(huì )提出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實(shí)績(jì)重要內容、納入政績(jì)考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。

三、四中全會(huì )的幾個(gè)第一次

總的來(lái)看，四中全會(huì )有很多創(chuàng )新和突破，可以總結為：（1）發(fā)展觀(guān)的突破，公報提出要依法治國和以德治國相結合，和科學(xué)發(fā)展觀(guān)一起，我認為是，組成了科學(xué)發(fā)展、文明發(fā)展和法治發(fā)展三結合的中國發(fā)展觀(guān)。這是發(fā)展觀(guān)方面的一個(gè)巨大飛躍。（2）第一次提出了建設中國特色社會(huì )主義法治體系，從原來(lái)的法律體系到現在的法治體系，突出了執法、司法、守法和法律監督的作用，體現了法治環(huán)節發(fā)展的均衡性。（3）第一次強調黨內法規要同國家法律相銜接與協(xié)調，指出“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”。（4）第一次系統論述法治觀(guān)，如“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”，法治既要成為國家治理理念、也要成為生活方式和共同信仰。（5）第一次提出人民的法治主體地位，目的有二，一是響應國家治理體系建設的要求，發(fā)揮人民的作用，二是力圖把權力關(guān)進(jìn)制度的籠子，接受人民的監督。