編者按：中共中央政治局9月30日召開(kāi)會(huì )議，會(huì )議決定，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì )第四次全體會(huì )議于10月20日至23日在北京召開(kāi)。

早在1997年，黨的十五大上就明確提出“依法治國”方略，它是從現代國家治理體系以及我們黨和國家領(lǐng)導制度，和整個(gè)社會(huì )制度化的角度來(lái)提出來(lái)的。中國正處在社會(huì )轉型期，依法治國，并不僅僅是完善社會(huì )主義法律體系的問(wèn)題，更涉及司法改革、依法行政等相關(guān)問(wèn)題，甚至涉及黨自身的完善、加強人民代表大會(huì )這一根本政治制度等一系列深層次問(wèn)題。

本網(wǎng)結合這一背景，在黨的十八屆四中全會(huì )前夕，推出“建設法治中國——展望十八屆四中全會(huì )”系列述評，多角度解讀建立社會(huì )主義法治國家的成就和挑戰。

“建設法治中國——展望十八屆四中全會(huì )”系列述評之三

喬新生 中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長(cháng)、教授

在慶祝全國人民代表大會(huì )成立60周年大會(huì )上，國家主席習近平發(fā)表重要講話(huà)，他說(shuō)“經(jīng)過(guò)長(cháng)期努力，中國特色社會(huì )主義法律體系已經(jīng)形成，我們國家和社會(huì )生活各方面總體上實(shí)現了有法可依，這是我們取得的重大成就，也是我們繼續前進(jìn)的新起點(diǎn)?！薄拔覀円訌娭匾I(lǐng)域立法，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結合起來(lái)?！边@標志著(zhù)中國的法治走向將會(huì )發(fā)生重大變化，行政主導的改革將會(huì )成為歷史。

長(cháng)期以來(lái)，在政策大于法，還是法大于政策的問(wèn)題上，社會(huì )各界爭論不休。之所以會(huì )出現這個(gè)問(wèn)題，就是因為在改革的過(guò)程中，形成了一套行政主導的改革邏輯?！吨腥A人民共和國立法法》將這種邏輯表述為，“尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )有權作出決定，授權國務(wù)院可以根據實(shí)際需要，對其中的部分事項先制定行政法規”。國務(wù)院在改革的過(guò)程中，為了貫徹落實(shí)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，往往制定改革政策，推動(dòng)國家的經(jīng)濟體制改革。

譬如，為了加快我國財稅體制改革的步伐，1994年1月1日，國務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制的決定》，徹底改變了建國以后長(cháng)期實(shí)行的財政計劃體制和稅收包干體制，這項改革給中國的經(jīng)濟生活帶來(lái)了巨大的影響，直到今天，這項改革決策仍然在發(fā)揮著(zhù)重要作用。盡管我國在增值稅、個(gè)人所得稅改革領(lǐng)域出臺了一系列法律和行政法規，但是，分稅制改革的基本原則并沒(méi)有明確的法律依據。針對我國分稅制改革產(chǎn)生的地區不平衡現象，學(xué)術(shù)界多次呼吁，全國人大應當制定稅收基本法，將這項行之有效并且影響中國政治制度的財政稅收制度法律化。然而，由于行政主導的改革思路沒(méi)有變化，因此，分稅制改革方案始終沒(méi)有變成國家的基本法。

再譬如，上個(gè)世紀90年代為了增加財政收入，許多地方政府出臺了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)政策，通過(guò)征收土地增加政府儲備，直接與民爭利。這項政策直接導致房地產(chǎn)市場(chǎng)異常發(fā)展，資源配置嚴重扭曲，地方財政變成土地財政。社會(huì )各界不斷呼吁，要求全國人大及其常委會(huì )將房地產(chǎn)宏觀(guān)調控政策納入法律體系，通過(guò)完善房地產(chǎn)領(lǐng)域的基本法律規范，切實(shí)保護公民基本的財產(chǎn)權?！段餀喾ā奉C布實(shí)施之后，盡管?chē)鴦?wù)院制定了《國有土地上房屋征收與補償條例》，在一定程度上糾正了全國各地房屋拆遷中存在的問(wèn)題，但是，由于涉及不動(dòng)產(chǎn)的基本法——《土地管理法》沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的修改，因此，保護公民基本財產(chǎn)權利的基本原則始終無(wú)法落到實(shí)處?，F在越來(lái)越多的人意識到，如果不改變傳統的行政主導的立法模式，繼續奉行效率優(yōu)先的改革政策，那么，中國的經(jīng)濟領(lǐng)域將會(huì )出現更多的問(wèn)題。

國家主席習近平提出“重大改革于法有據”，實(shí)際上就是要改變傳統的思維定勢，破除傳統的路徑依賴(lài)，把中國的改革納入法治的軌道。它的重要意義就在于，真正實(shí)現“把權力關(guān)進(jìn)籠子里”。今后各級政府不得以改革的名義損害公民基本權利，各級黨政機關(guān)都必須自覺(jué)地按照國家的法律規范推進(jìn)改革。政府機關(guān)制定的各項改革政策，必須首先變?yōu)榉?，然后才能推廣實(shí)施，真正實(shí)現“發(fā)展改革決策同立法決策更好結合起來(lái)”，充分“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”。

可以設想，今后全國各級政府制定的改革方案，都必須提交立法機關(guān)加以討論，并且變成具有可操作性的法律規范。沒(méi)有明確的法律依據，行政機關(guān)不得打著(zhù)改革的幌子出臺改革措施。從表面上來(lái)看，這是為了確保改革的方向不會(huì )發(fā)生偏差，但是從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，它是把政府機關(guān)的各項改革工作重新納入法制的軌道，從而鞏固人民代表大會(huì )的地位，強化人民代表大會(huì )在改革決策、執行和監督方面的作用，讓人大成為不同利益主體相互協(xié)商、互相交流的平臺，讓人大成為凝聚共識的國家權力機關(guān)。

“重大改革于法有據”，知易行難。它是執政黨自覺(jué)接受憲法和法律監督的重要表現，同時(shí)也是貫徹落實(shí)法治國家的必然要求。今后中國的重大改革再也不能以紅頭文件的形式出現，凡是涉及國家財政稅收金融貨幣政策的改革，涉及公民基本權利特別是財產(chǎn)權利的改革，都必須由全國人大及其常委會(huì )制定專(zhuān)門(mén)的法律，因為只有這樣，才能最大限度地尋求共識，也只有這樣才能讓改革真正造福億萬(wàn)人民。

行政主導的改革讓位于立法主導的改革，不僅僅是觀(guān)念上的改變，同時(shí)也是技術(shù)上的革新。今后將會(huì )有更多的政府機關(guān)領(lǐng)導人走進(jìn)人民代表大會(huì )，接受人大代表的質(zhì)詢(xún)；將會(huì )有更多的政府部門(mén)負責人，向人大常委會(huì )報告改革的重大事項，并且請求常委會(huì )制定相應的法律規則。今后將不是由人大及其常委會(huì )邀請政府機關(guān)負責人介紹政府改革工作，而是由政府負責人主動(dòng)申請到人民代表大會(huì )及其常委會(huì )匯報改革的各項方案，并且提請人民代表大會(huì )及其常委會(huì )制定相應的法律規則。

通俗地說(shuō)，沒(méi)有人民代表大會(huì )及其常委會(huì )的立法，就沒(méi)有重大改革舉措。人民代表大會(huì )及其常委會(huì )將會(huì )不斷完善自己的議事規則，在憲法和法律的引導下，修改我國現行法律體系，從而使行政主導的立法變成真正意義上的人大主導的立法。

正如國家主席習近平所指出的那樣，今后全國人大及其常委會(huì )必須“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神，反映人民的意愿、得到人民擁護”?，F在全國人大常委會(huì )正在著(zhù)手修改業(yè)已頒布實(shí)施的200多部法律，相信在三到五年的時(shí)間里，我國的法制面貌將會(huì )發(fā)生根本性的變化，行政授權性的法律體系將會(huì )逐漸變成控制行政權力的法律體系，公民憲法的權力將會(huì )得到充分的保護，權力濫用的現象將會(huì )得到有效地遏制，中國將會(huì )真正成為現代法治國家。