土改突破口在于農地農房確權 “逐步收縮征地規模、探索農地農房入市”是土改可行路徑。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁日前接受中國證券報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，在城市化背景下，農村必須適應資源要素重新配置的要求，其中重要一條就是允許土地產(chǎn)權有足夠的流動(dòng)性。要使農民分享城鎮化紅利，前提是完成農地確權，轉向市場(chǎng)在配置資源中起決定性作用的體制。他強調改革不應自我設限、自縛手腳；現實(shí)可行的土改路徑，就是“逐步收縮征地規模、探索農地農房入市”。為此，一手實(shí)施“先行先試”的主動(dòng)改革，一手從各地農地農房入市的實(shí)際經(jīng)驗中提取政策元素，兩相結合勾畫(huà)出城市化“新土改”路線(xiàn)圖。

農村資源重新配置

中國證券報：本屆政府提出大力推進(jìn)城鎮化，這對農村而言意味著(zhù)什么？

周其仁：推進(jìn)城鎮化的背景下，農村要做的事情并不少，核心的一點(diǎn)就是要適應社會(huì )經(jīng)濟的巨變。我們知道，改革開(kāi)放后農村人口外出數量大幅增加。與以往好幾億人都不準自由流動(dòng)的狀態(tài)比，農村體制顯然必須有所變化。人是最活躍的因素，農村人向城鎮轉移加速，勢必要求農村原有的各種資源也重新配置，包括農村的生產(chǎn)方式、生活方式都會(huì )有較大的變化。如果說(shuō)農村面臨挑戰的話(huà)，首先就是面臨一個(gè)農村資源再配置的新過(guò)程。

怎么理解呢？我們看到，這些年農村已發(fā)生了一些變化，比如鄉村的公路建設有很大進(jìn)步，車(chē)輛包括自行車(chē)、摩托車(chē)甚至汽車(chē)都增加了很多，由此讓農村的生活方式和集聚程度出現改變。農村居住不用再那么分散，因為交通工具的改善，哪怕還是從事農業(yè)，可有效覆蓋的半徑也大了不少。在這種情況下，有條件的地方重新配置資源，改善居追境，提升農村集聚度、改善村落基礎設施，就搞得起來(lái)了。為此要籌資，否則農村、小集鎮老是破破爛爛的，怎么叫分享城市化、工業(yè)化的好處？

中國證券報：在這種新形勢下，土地管理體制如何適應？

周其仁：剛才說(shuō)到農村資源的重新配置，放在土地方面就是要允許農村土地有足夠的流動(dòng)性，因為相關(guān)要素的比例已經(jīng)發(fā)生了變化。比如原來(lái)10個(gè)人種地，現在走掉6個(gè)外出打工。這就產(chǎn)生了轉讓承包土地的需求。如果要素流轉受阻，導致資源得不到充分利用，對經(jīng)濟發(fā)展不利。

早在上個(gè)世紀八十年代就提出過(guò)，土地要向種地能手集中。這在當時(shí)很難做到，因為當大家都只能種地為生的時(shí)候，不可能有多余土地轉讓?，F在則不一樣，那么多農民進(jìn)入工商業(yè)、服務(wù)業(yè)，就可以把自己那塊農地轉讓出去，這種流轉和分工顯然有助于提高整個(gè)社會(huì )的生產(chǎn)力。如今人口流動(dòng)已很少受約束，其他一些原本靜止不動(dòng)的要素也應被允許進(jìn)入流轉過(guò)程。這是現在能看清楚的一個(gè)趨勢。

分享紅利首先要確定權利

中國證券報：如何使農民分享到城鎮化的紅利，真正得到其土地增值收益中應有的份額？

周其仁：分享紅利首先要確定權利，對土地確權是做所有事情的基矗在市場(chǎng)經(jīng)濟下，資源的分配首先要看誰(shuí)有權利參與這個(gè)過(guò)程。就土地而言，第一，誰(shuí)的地；第二，誰(shuí)能轉讓以及轉讓時(shí)參與價(jià)格形成，所有這些都涉及到權利問(wèn)題。一個(gè)公平的、允許各方競價(jià)的過(guò)程本身就是一個(gè)分配過(guò)程。

當然，確權之后法治要跟上，在土地這種重大要素的流轉過(guò)程中，自由和公正需要法律來(lái)保障。如果政府征地、政府又賣(mài)地，再加上市場(chǎng)也在政府掌控之下，這種不合理包辦機制實(shí)際上是害了相關(guān)官員。一定要把體制搞對頭，否則都是輸家。

我們主張利用市場(chǎng)的力量來(lái)定價(jià)，但市場(chǎng)的基礎是財產(chǎn)權，所以要先下大力氣把相關(guān)各方的權利明確下來(lái)，然后用法律、習俗、道德等力量來(lái)保護。這個(gè)架構的形成，自然也是一種分配制度。當然，如果這個(gè)分配結果不讓人滿(mǎn)意，還可以進(jìn)行二次分配。比如對于土地管理過(guò)程中產(chǎn)生的稅收，用得好的話(huà)就能彌補初次分配中很多不如意的地方。

中國證券報：但眼下的問(wèn)題好像并不在于此？

周其仁：是的，我們的問(wèn)題在于初級分配的權利體系還沒(méi)建立起來(lái)，比如農民到底有沒(méi)有權利轉讓他們的土地、在轉讓過(guò)程中如何收益，這些都還是問(wèn)題。目前的征地制度，不管是不是公益用途都靠征用，補償水平由政府定，這種模式何嘗不是一種分配體制？將來(lái)，農地入市除了公益用途如國防等可以征用外，其他商業(yè)性項目都應遵循市場(chǎng)準則來(lái)，“愿打愿挨”、有買(mǎi)有賣(mài)，而這一切都離不開(kāi)確權。

不妨考慮把土地房屋作為地方的、特別是城市的事務(wù)，分權制定符合各自實(shí)際情況的政策，選用合適的地方性法律法規。尤其在轉型中，更有必要加大地方和城市應對的自主權。這些年高度行政化集權的土地管制與房?jì)r(jià)調控，中央部門(mén)出力不少，討好不多，有值得總結的教訓。要明白，對城市化進(jìn)程中的土地增值，不論“漲價(jià)歸公”口號多響亮，實(shí)際上真正通行的還是“土地漲價(jià)可分成”。這一原則，在十八屆三中全會(huì )決定里已經(jīng)確定，要有效吸收地方信息、經(jīng)由地方程序來(lái)落實(shí)。所以全國性的法律和政策在給出基本準則之后，要充分依靠地方經(jīng)驗、地方法規和地方政策，才有望解決大量復雜的實(shí)際問(wèn)題。

中國證券報：注意到您剛才的一個(gè)表述是“如果有人不滿(mǎn)意”，這里的“人”是指誰(shuí)？

周其仁：這包括相關(guān)的參與各方。從資源的確權到市場(chǎng)流轉，是否公道不能由參與的某一方來(lái)說(shuō)，必須讓相關(guān)各方都有機會(huì )來(lái)反映意見(jiàn)。也正因此，要發(fā)揚社會(huì )主義民主，保證有這么一個(gè)公開(kāi)、平等的意見(jiàn)平臺發(fā)聲。

中國證券報：不包括其他更廣泛的人嗎，比如城郊或開(kāi)發(fā)地區之外的農民？

周其仁：包括。問(wèn)題是誰(shuí)代表哪些遠地農民??？剛才說(shuō)了，初次分配之后還有二次分配來(lái)調節利益。只要保證相關(guān)稅費征收和使用好，實(shí)際上就能體現公眾利益，包括其他遠離城市的農民。

避免“半拉子改革”現象

中國證券報：何謂“半拉子改革”現象，如何避免？

周其仁：1980年代開(kāi)局勢如破竹的改革，后來(lái)受過(guò)氣觀(guān)念與既得利益的雙重束縛，在相當一個(gè)時(shí)期停滯不前。漸進(jìn)改革策略的真諦在于持續“進(jìn)”、不斷改。不進(jìn)而停，落下一個(gè)部分改、部分未改的體制，就很像一個(gè)“半拉子工程”，久拖不改，有爛尾的危險。這方面，城鄉土地轉讓制度算得上是一個(gè)典型。

我們看到，1988年憲法就說(shuō)土地使用權可以轉讓?zhuān)@個(gè)改革干了一半就被卡住了只開(kāi)了國有土地轉讓的口子，農民土地則到今天還沒(méi)有完全放開(kāi)。改革30多年后，城鄉土地制度還是一個(gè)二元架構城市的國有土地政府有權向市場(chǎng)轉讓?zhuān)r村集體土地卻仍然被限于自給自用，非被征用之后，才可以經(jīng)政府之手向市場(chǎng)轉讓。這個(gè)半拉子工程，形成了一個(gè)“政府一手征地、一手賣(mài)地”的制度怪胎，資源配置效率日趨低下，收益分配不公日趨嚴重。

盡管這種做法也有其正面意義，因為這給城市化找到了一個(gè)資本積累的辦法。但實(shí)踐也證明，這種模式的弊端越來(lái)越大，第一，政府在土地問(wèn)題上陷得太深，他已遠遠不只是一個(gè)裁判，也遠遠不是一個(gè)平等參與的玩家，而是一個(gè)壟斷玩家。土地只有拿到他手里才能賣(mài)，這一條對政府危害不淺，那么多腐敗案子都多多少少有土地的影子，這其實(shí)把干部給害了。應該打破政府對于土地的壟斷和定價(jià)權。

中國證券報：大環(huán)境下土改難以單兵突進(jìn)，有沒(méi)有一個(gè)突破口？

周其仁：如果要說(shuō)突破口的話(huà)，土地確權顯然是第一位的。當然，在現實(shí)中會(huì )遭遇很多難題，但改革需要頂層設計的指導，也需要在實(shí)踐中不斷探索和推進(jìn)。上個(gè)世紀80年代的土地改革，回過(guò)頭去看是快很多，但當時(shí)卻是面臨著(zhù)很多困難。對于沒(méi)有實(shí)踐過(guò)的東西，人們總難免會(huì )產(chǎn)生這樣那樣的看法，部分是因為觀(guān)念，部分是因為利益，都難免有歧見(jiàn)。但不能因為這些就裹足不前，還應當是實(shí)踐第一的原則，試試看，慢慢的認識就會(huì )統一。

中國證券報：在城鎮化和三農問(wèn)題的解決過(guò)程中，資本市場(chǎng)能否發(fā)揮作用？

周其仁：資本市場(chǎng)也是要素市場(chǎng)的重要一面，剛才講了，農村在各種要素流動(dòng)起來(lái)的情況下，其本身的建設還需要很多的投資。凡是需要投資，資本市場(chǎng)就可以幫上忙。資本市場(chǎng)也沒(méi)有那么多偏見(jiàn)，說(shuō)這是農村的事情就不做，主要還是看回報率高低。當然，資本市場(chǎng)下鄉以后具體如何和農民結合、農民如何適應資本市場(chǎng)的要求，這都是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。

中國證券報：最后一個(gè)問(wèn)題，作為一位生于城市而又歷經(jīng)下鄉鍛煉的農村研究專(zhuān)家，您的鄉愁是什么？

周其仁：鄉愁是思鄉之情。我出生在城市，故鄉是城市，對我而言鄉愁有兩個(gè)含義，一個(gè)是我的故鄉在上海，現在不在上海生活，但對于上海的方方面面總是格外的多關(guān)心一點(diǎn)，如果去上海，就會(huì )有親切感，無(wú)論是風(fēng)土人情、習慣、包括小吃，總會(huì )讓你想起小時(shí)候的生活；另一種是，我下鄉呆了十年，又做了很多年農村的調查，這么多年過(guò)去，當年下鄉的地方和熟悉的一些人和事變得怎么樣了，總會(huì )多關(guān)心一點(diǎn)。

“集體土地”概念含糊

中國證券報：土地流轉是盤(pán)活農村資源的一大途徑，但也有人擔心陷入中國歷史上“流轉兼并分化”的周期律？

周其仁：要明確，允許土地流轉并不等于土地兼并。目前的農村土地管理確實(shí)出現一些亂象，但其根源在于沒(méi)有確權。土地沒(méi)有明確“主人”，部分村干部得以打著(zhù)集體的名義上下其手，掠奪農民財產(chǎn)。從經(jīng)驗看，“集體土地”常常是張含含糊糊的“皮”，什么叫集體、誰(shuí)是集體、誰(shuí)又能代表集體？這些問(wèn)題不在深化改革中解決，都是空談。

所以，到底哪些現象是由流轉引起的兼并，哪些是“大鍋飯”這種含糊不清的公有制讓少數特權人物牟取不正當利益，我們要分辨開(kāi)，然后再展開(kāi)討論?，F在的問(wèn)題是，很細致的財產(chǎn)權利問(wèn)題糾結到一起了。事實(shí)上，在尚未確權的情況下，土地不準合法流轉一樣會(huì )發(fā)生侵權問(wèn)題。

中國證券報：確權，確的是使用權嗎？

周其仁：認為在公有制下確權就只能確使用權，是自我設限、自縛手腳。我們應當關(guān)注現實(shí)中發(fā)生了什么、帶來(lái)了什么后果、以及哪些后果是不想要的，又可以采取哪些措施來(lái)避免？萬(wàn)不可先入為主，自己先給自己劃定一個(gè)框框。如果這樣的話(huà)，那當年包產(chǎn)到戶(hù)就是錯的社會(huì )主義怎么能包產(chǎn)到戶(hù)呢？可不包產(chǎn)到戶(hù)，最后只能餓肚子，對社會(huì )主義有什么好呀？！可以說(shuō)，是從實(shí)際出發(fā)還是從教條出發(fā)，差別就在這里。

從法律層面看，1988年憲法修正案寫(xiě)明“土地的使用權可以依法轉讓”，這顯然包括了國有和農村的集體土地。當初的鄉鎮企業(yè)，用的就是農村土地；廣東“三來(lái)一補”模式下的外來(lái)企業(yè)同樣也占用了農村土地，因此土地使用權的轉讓實(shí)際上早已有之。

1988年憲法也寫(xiě)了土地使用權可以轉讓?zhuān)徊贿^(guò)有個(gè)細節尚未完成至今還只出臺過(guò)城鎮土地的相關(guān)規定，也就是1990年的城鎮國有土地轉讓條例，而集體土地一直沒(méi)有拿出相關(guān)條例來(lái)，目前所知，廣東和一些省市搞了地方法規，但全國性的依然沒(méi)有。

中國特色的社會(huì )主義，是改革的社會(huì )主義，這就需要大膽嘗試。既然使用權可以確到人和戶(hù)，收益權也可以確到人和戶(hù)，為什么轉讓權就不可以呢？

“小產(chǎn)權房”概念不準確

中國證券報：有人認為，允許小產(chǎn)權房轉正并不符合法治精神。而且在集體所有制下，也有委托代理而來(lái)的非正當利益問(wèn)題。

周其仁：我認為“小產(chǎn)權房”的叫法，嚴格推敲并不準確，也沒(méi)有多少道理，因為不符合法治精神。像當年把離開(kāi)農村的農民叫成“盲流”一樣，還帶有一種歧視甚至侮辱的意味。所謂“小產(chǎn)權房”姑且這么叫一般指農民在集體土地上建造的用于出租和出售的住宅，在這一名詞背后，反映的是一個(gè)社會(huì )成員的權利問(wèn)題。大家想想，誰(shuí)“斜、誰(shuí)“大”？國家、政府手里的地可以合法轉讓?zhuān)r民的地憑什么就不能呢？非得把人家土地轉讓權剝奪，然后變成政府的轉讓權嗎？

這種模式顯然不合理，但其形成卻有著(zhù)歷史原因，因而一下子完全去掉也做不到?，F在的基本方針是，逐步收縮范圍，擴大農地入市的比重，應當肯定這個(gè)思路，而不是去炒作什么小產(chǎn)權大產(chǎn)權?，F實(shí)可行的路徑，是“逐步收縮征地規模、探索農地農房入市”。為此，一手實(shí)施“先行先試”的主動(dòng)改革，一手從各地農地農房入市的實(shí)際經(jīng)驗中提取政策和法律元素。兩相結合，正有望勾畫(huà)出城市化“新土改”路線(xiàn)圖。

中國證券報：還有人認為，允許小產(chǎn)權房的存在是一種不公平？

周其仁：先講合法不合法。須知，所謂“小產(chǎn)權房”并不違法，我翻了半天，發(fā)現1988年憲法沒(méi)有講，當年修改的土地管理法也沒(méi)有講，后面有一些法提到了，但和憲法違背。正本清源，請大家先回到1988憲法修正案的立場(chǎng)上來(lái)。

至于公平不公平，取決于人們怎么看。農民有房可賣(mài)、居民有錢(qián)可買(mǎi)，雙方協(xié)議成交，有什么不公平？小產(chǎn)權房?jì)r(jià)格固然便宜，但位置、建筑質(zhì)量、維修、物業(yè)管理等一般都沒(méi)有“大產(chǎn)權房”那么健全，要提心吊膽，還不能按揭貸款，這些因素會(huì )體現在價(jià)格中了。也有人說(shuō)“小產(chǎn)權房”沒(méi)有上繳有關(guān)稅費，但很多案例不是人家不交，而是政府不收。無(wú)非是想維系土地的獨家行政壟斷，否定農民交易土地的合法性。

摒棄用等級思維配置資源

中國證券報：地票試驗為何難于推廣，對建立城鄉統一的用地市場(chǎng)有何建議？

周其仁：在我們這么大的國家搞這個(gè)東西，總要一步步來(lái)。一是地票除了大城市很難搞得起來(lái)，因其前提是在同一個(gè)區劃里地價(jià)差別足夠大，譬如重慶就有這個(gè)條件。第二，試點(diǎn)和現有政策不相符的一些做法必然要面對一些框框，獲得批準要走程序、費時(shí)間。

所謂城鄉統一的用地市場(chǎng)，其要義在于使以往被人為分割開(kāi)的農村土地和城市土地重歸一體。應當摒棄用等級思維來(lái)決定資源配置的習慣，形成一個(gè)更加良性的機制，將各種資源配置到其價(jià)值發(fā)揮最大的地方。目前的勞動(dòng)力市場(chǎng)，基本上就達到了這樣的效果，人口流動(dòng)的方向基本上體現了個(gè)體自身的價(jià)值判斷。土地問(wèn)題也是一個(gè)道理。我認為，城鄉之間的壁壘應爭取在我們這代人手中消除。

中國證券報：消除城鄉壁壘要求放開(kāi)戶(hù)籍限制，但總有人擔心由此帶來(lái)問(wèn)題。

周其仁：有些是有根據的害怕，有些是沒(méi)有根據的害怕。既然是改革，就難免面對風(fēng)險，但這并不重要。有問(wèn)題就解決問(wèn)題，改革本來(lái)就是發(fā)現問(wèn)題解決問(wèn)題的過(guò)程。這也不能動(dòng)、那也不能動(dòng)，遇到的問(wèn)題就老解決不了。

過(guò)去沒(méi)有全球市場(chǎng)，也沒(méi)有這么多的中國制造，沒(méi)有足夠的商業(yè)、服務(wù)業(yè)和工業(yè)來(lái)吸納勞動(dòng)人口，放松戶(hù)籍限制，大量人出來(lái)讓人覺(jué)得有很大風(fēng)險，但今天完全不是這種情況了。很多地方都出現招工難，還需要那么擔心嗎？所以要從實(shí)際出發(fā)，多用常識判斷。