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國研中心副主任韓?。航庾x農地流轉政策

發(fā)布時(shí)間: 2014-09-11 11:47:56    來(lái)源: 環(huán)球財經(jīng)    作者: 韓俊    責任編輯: 張林

韓俊 國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任

2009年,重慶永川區農民梁自然租用永川區朱沱鎮八個(gè)村、2632戶(hù)農民的1.06萬(wàn)畝稻田種植水稻。為種好這一萬(wàn)畝地,梁自然聘請了八名技術(shù)專(zhuān)家并組建了15個(gè)勞務(wù)合作社,甚至還組織了農機服務(wù)隊統一進(jìn)行田間勞動(dòng)。但這場(chǎng)實(shí)現了集約化、規?;?、現代化的農業(yè)產(chǎn)業(yè)化運作卻遭遇了失?。旱?012年時(shí),梁自然累計虧損200多萬(wàn)元,種糧最終宣告破產(chǎn)。

失敗原因極為復雜:商業(yè)保險不愿參與農業(yè)保險,因此種植戶(hù)無(wú)法改變農業(yè)“靠天吃飯”的本質(zhì):流轉的萬(wàn)畝地分成8500多塊,其中只有40%左右連片水田實(shí)現了機械化耕作;梁自然和勞務(wù)合作社簽訂的勞務(wù)承包價(jià)格為810元/畝,但農村勞力短缺使其實(shí)際支付的報酬超過(guò)900元/畝?,F在,一畝田一年收入不過(guò)千元左右,扣除勞動(dòng)力成本后的利潤更是微乎其微,生產(chǎn)成本上任何細微的波動(dòng)都會(huì )帶來(lái)巨大的經(jīng)營(yíng)壓力,種糧大戶(hù)的失敗因此并不稀奇。

正因為種糧的低收入和城鎮化對土地的高需求,農村土地流轉的每次政策變動(dòng)都會(huì )引來(lái)的普遍關(guān)注,因為這中間蘊藏著(zhù)巨大的商業(yè)空間。但通常情況下,社會(huì )各界對國家土地政策的解讀卻是有偏差的。十七屆三中全會(huì )后,我國土地政策就被廣泛誤讀;十八屆三中全會(huì )結束之后,很多政策又被社會(huì )普遍誤讀了。其實(shí),十八屆三中全會(huì )涉及的土地政策可歸結為三個(gè)問(wèn)題:工商企業(yè)參與農村土地流轉,農村集體經(jīng)營(yíng)性建設土地入市和改革農村宅基地制度。

農地流轉必須保證糧食生產(chǎn)

對于工商企業(yè)參與農地流轉,十八屆三中全會(huì )決定中有兩句話(huà)非常重要,即“鼓勵土地承包經(jīng)營(yíng)權在公開(kāi)市場(chǎng)上向專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)、農民合作社和農業(yè)企業(yè)流轉”,“鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養業(yè)”,決定這樣提就是為了用現代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式去改造傳統農業(yè)。

在我國,現代生產(chǎn)要素的稀缺正嚴重影響農業(yè)生產(chǎn)效率的提高。重慶市彭水縣耕地面積超過(guò)70萬(wàn)畝,但該縣只有1家農機專(zhuān)業(yè)合作社,這個(gè)合作社擁有的農機具不過(guò)只有15臺。河南的植保合作社也面臨著(zhù)人才短缺的難題,他們雇傭的多是55歲以上的閑散勞力,這些人很多都不會(huì )使用現代農機具,對藥物配比、機械噴灑等植物保護中非常重要的技術(shù)掌握得也不精準,農藥殘留經(jīng)常超標。正因為這個(gè)原因,政府才鼓勵工商企業(yè)參與農村土地流轉。

截止2013年6月底,農村土地流轉總量是3.1億畝,占農民承包經(jīng)營(yíng)土地總量的23.9%,這其中農戶(hù)之間的流轉占了62%,農民流轉給企業(yè)的土地比例是9.7%(大約3050萬(wàn)畝),這個(gè)數字已經(jīng)相當可觀(guān)了,這說(shuō)明租賃農民土地從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)越來(lái)越多了。

但這并不意味著(zhù)國家將會(huì )無(wú)條件地支持城市工商資本參與農村土地流轉,因為國家必須防止兩個(gè)問(wèn)題的出現,即農地的非農化和非糧化。前者是指將流轉土地用于房地產(chǎn)或以生態(tài)農業(yè)為名建設酒店、高爾夫球場(chǎng)和大棚式莊園,后者是指利用流轉土地生產(chǎn)非糧類(lèi)經(jīng)濟作物。

目前重慶大戶(hù)種糧土地85%以上依靠流轉,年均地租成本已有400多元,而種糧大戶(hù)每年畝均純收益只有200元左右,遠低于“非糧”流轉收益。一些地方政府對土地流轉支持政策趨于“一樣化”也不利于提高農民種糧積極性。在重慶一些區縣,柑橘規模種植的優(yōu)惠政策比種糧還多:柑橘每畝不僅能獲得500元財政補貼,還能獲得每畝250元的種苗補貼。

限制土地流轉非糧化、禁止非農化,這樣做是為了保證糧食安全。中國是人口眾多的大國,糧食生產(chǎn)不能過(guò)度依賴(lài)進(jìn)口?,F在中國每年糧食消耗高達6.7億噸,而全世界糧食貿易總量不過(guò)3.1億噸。如果中國將糧食自給率降低到50%,那么全球糧食供給都會(huì )出現問(wèn)題。

中國現在耕地總量不過(guò)是1 8.26億畝,人口卻有13億多。將中國的情況跟幾個(gè)大國做一下對比,就能看清耕地對中國的重要性:美國人口比我們少十億,但耕地比我們多十億畝;印度的人口比我們少一億,但耕地比我們多六億畝。如果太多土地出現非農化與非糧化,那么一定會(huì )給確保糧食安全造成巨大壓力?,F在工商企業(yè)到農村參與土地流轉獲得的土地中,仍然被用于進(jìn)行糧食生產(chǎn)的已經(jīng)不足10%,嚴格監管農地流轉因此是非常重要的。

此外,在工商資本參與農村土地流轉時(shí),一定要注意的另外一個(gè)問(wèn)題是堅持家庭經(jīng)營(yíng)在農業(yè)生產(chǎn)中的基礎性地位,這是我們國家農業(yè)創(chuàng )新的前提和基礎,其他經(jīng)營(yíng)方式只是家庭經(jīng)營(yíng)的補充。這是因為家庭經(jīng)營(yíng)可以將農業(yè)的監督成本降到最低,我國的人民公社之所以會(huì )失敗而后來(lái)的農業(yè)改革又之所以會(huì )取得成功,就是因為這兩者監督成本存在巨大的不同。我國農村改革的最大成果,就是重新確立了這樣一條以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎的農業(yè)經(jīng)營(yíng)制度。

解決城市住房問(wèn)題不能指望農村土地

十八屆三中全會(huì )明確提出,在符合土地規劃和用途管制的前提下,允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市交易,并且與國有土地同價(jià)同權。目前,農村土地有三類(lèi):公益性建設用地,比如道路、學(xué)校、村委會(huì ),這是任何農村都不能少的;經(jīng)營(yíng)性建設用地,比如鄉鎮企業(yè)建設用地,這大概有5000萬(wàn)畝;還有一塊就是農民的宅基地,這是保障農民基本居住權的用地。

十八屆三中全會(huì )雖然明確提出農村經(jīng)營(yíng)性建設用地可以出讓?zhuān)⑽疵鞔_這些土地出讓后用來(lái)做什么,很多人就以為可以用來(lái)蓋小產(chǎn)權房了。那么,集體經(jīng)營(yíng)陸建沒(méi)用地可以入市轉讓是否意味著(zhù)小產(chǎn)權房可以合法化?

這個(gè)問(wèn)題其實(shí)是很清楚的。這些小產(chǎn)權房在建設過(guò)程中沒(méi)有繳納土地出讓金,沒(méi)有承擔城市配套基礎設施的費用,不符合我們國家的城市規劃,也不符合土地用途管制,我們國家現有的法律也完全禁止農村土地用來(lái)建設商業(yè)住宅,買(mǎi)小產(chǎn)權房人的權利是不受到保護的。

現代土地制度的基本原則就是用途管制和土地規劃,這是任何法治國家和市場(chǎng)經(jīng)濟國家都嚴格執行的制度。如果國家無(wú)條件地允許所有小產(chǎn)權房合法化,將不符合依法治國的精神。

十八屆三中全會(huì )提出農民住房財產(chǎn)權可以轉讓后,很多人又認為是否可以到農村通過(guò)購買(mǎi)宅基地解決住房問(wèn)題。針對這個(gè)問(wèn)題,三中全會(huì )的文件提出“審慎穩妥”地在全國范圍內先開(kāi)展試點(diǎn),但選擇哪些試點(diǎn)和怎樣推廣是下一階段的工作內容?,F行法律制度下,針對這一問(wèn)題有兩個(gè)“嚴禁”:嚴禁城市居民在農村購買(mǎi)宅基地,嚴禁為城市居民在農村購買(mǎi)的住宅發(fā)放土地許可證。

大量農民工進(jìn)城后,農村確實(shí)有很多住宅變成閑置資源,城市也確實(shí)有很強的沖動(dòng)和能力去購買(mǎi)這些土地。但我們也要看到,進(jìn)城農民工的住房問(wèn)題現階段已經(jīng)解決了嗎?顯然沒(méi)有,現在農民工在城市購買(mǎi)住房的連1%都不到,參與城市基本醫療保險的比例也只有不過(guò)15%。

對這部分群體,農村宅基地仍是他們基本的生活保障。一旦這些農民最終沒(méi)能在城市安家,這些宅基地就是他們的歸宿和依靠。而且,農村宅基地供求本身也是有很大矛盾的?,F在很多地方已經(jīng)不分配宅基地了,這些農民也要買(mǎi)房子住。如果我們現在允許宅基地上市交易,一些農民可能會(huì )因此獲得很多短期好處,但也會(huì )因此面臨長(cháng)期社會(huì )風(fēng)險,他們的居住成本由誰(shuí)負擔會(huì )是個(gè)更大的問(wèn)題。所以,全面放開(kāi)宅基地流轉至少目前來(lái)看條件還很不成熟。

農業(yè)絕不是簡(jiǎn)單提供產(chǎn)品的行業(yè),它是剩余勞動(dòng)力、尤其是難以轉移到城市勞動(dòng)力的蓄水池,也是良好生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。農業(yè)生產(chǎn)不能只講效率,農村土地制度的改革也必須有其底線(xiàn)。集體土地所有制、家庭經(jīng)營(yíng)為基礎和最嚴格的耕地保護制度,就是我們國家土地制度改革的底線(xiàn),堅守這些原則最要緊的就是保證政府這只閑不住的手不會(huì )隨便干預土地流轉。

評 論

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