近十年間，反腐倡廉話(huà)題始終熱度不減，當中央不斷加大反腐力度，地方“一把手”官員應該如何接力？近日，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院對外發(fā)布年度報告《如何治理“一把手”腐??？》，報告通過(guò)解讀“一把手”腐敗現象，透視出當下中國反腐現狀，探討如何治理“一把手”腐敗。

正義網(wǎng)：訪(fǎng)談即將開(kāi)始，本期訪(fǎng)談?dòng)蓹z察日報正義網(wǎng)記者林平主持。

主持人：歡迎大家關(guān)注本期訪(fǎng)談，我們今天邀請到的訪(fǎng)談嘉賓分別是中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)、經(jīng)濟學(xué)院教授聶輝華；中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員、農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院副教授仝志輝。歡迎兩位。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：大家好！

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：各位網(wǎng)友好！

主持人：從2002年到2014年，“反腐倡廉”成為每年全國“兩會(huì )”的十大熱點(diǎn)問(wèn)題之一，在中國，腐敗或者反腐敗問(wèn)題成為最近十年來(lái)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。近日，貴院對外發(fā)布年度報告《如何治理“一把手”腐??？》，針對國內腐敗現狀，報告給出了怎樣的評價(jià)？中國的腐敗現狀如何？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：目前，衡量國別腐敗程度的最主要指標有兩個(gè)：（1）透明國際（Transparency?International）的“腐敗感受指數”（Corruption?Perception?Index，簡(jiǎn)稱(chēng)CPI），這是目前使用最多的指標；（2）世界銀行治理指數（WBGI）的腐敗指標。實(shí)際上這兩個(gè)指標是高度相關(guān)的。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：主觀(guān)感受上，中國的腐敗的確比較嚴重。但從國際比較來(lái)看，中國的腐敗處于中等程度，相當于全世界的平均水平。我們首先使用透明國際的CPI描述了中國腐敗程度的變化。CPI反映了一個(gè)國家的政府官員的廉潔程度，1995-2011年采取10分制，2012-2013年采取百分制。分值越大，排名越靠前，表示越清廉。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：根據數據顯示，中國的清廉程度排名從1995年到1998年迅速下降，此后保持穩定，但總體上有惡化的趨勢。特別是，2012和2013年，排名為80名，是歷年最嚴重的情況?？紤]到腐敗排行榜是對上一年度腐敗情況的主觀(guān)感受，因此這一排名與中國在2012年之后大規模進(jìn)行反腐敗運動(dòng)的事實(shí)并不矛盾。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：此外，我們還使用世界銀行治理指數中的“腐敗控制”（Control?of?Corruption）指標作為衡量一個(gè)國家總體腐敗程度的指標。該指標的取值范圍為-2.5-2.5，數值越大表示腐敗治理越好（或清廉程度越高）。具體來(lái)看，中國的腐敗控制得分在2000年之后迅速下降，然后保持在較低的水平。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：總體歸納看來(lái)，根據上述兩大腐敗指標，中國的腐敗程度在全球170多個(gè)國家中排名處于中等程度（絕對排名為80名，相對排名為40%位置），屬于比較腐敗的國家，并且近年來(lái)有略微惡化的趨勢。因此，從這個(gè)角度來(lái)看，老百姓將腐敗問(wèn)題當作中國當前經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的主要難題，這種擔心不無(wú)道理。如果繼續維持現狀，中國的腐敗問(wèn)題必將更加嚴重！顯然，中國需要更嚴格的反腐敗措施，需要更完善的反腐敗制度。

主持人：換句話(huà)說(shuō)，從全球范圍來(lái)看，腐敗現象可能已經(jīng)成為許多國家共同關(guān)注的一種國際公害。當下，腐敗現象是否已經(jīng)成為國際性命題？

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：我們必須客觀(guān)地認識到，中國的腐敗絕非孤例。世界各國，不管是欠發(fā)達國家還是發(fā)達國家，都面臨反腐敗的重任。事實(shí)上，美洲國家、歐盟、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）、非洲國家都先后制定了區域性反腐敗公約。在此基礎上，聯(lián)合國于2003年在第58屆聯(lián)合國大會(huì )上通過(guò)了《聯(lián)合國反腐敗公約》，并將每年的12月9日定為“國際反腐敗日”。目前，包括中國在內，全世界已經(jīng)有139個(gè)國家加入了該公約。

主持人：十八大以來(lái)，中共反腐重拳頻出。截至2014年7月，?中紀委曬出了387名落馬官員，反腐戰績(jì)一目了然，二位如何評價(jià)這一反腐態(tài)勢？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：執政黨和中央政府認識到腐敗是中國政府的治理頑疾，因此新一屆最高領(lǐng)導層在中共十八大閉幕（2012年11月14日）之后，開(kāi)展了聲勢浩大的反腐敗運動(dòng)，并將反腐敗作為全面深化體制改革的主要動(dòng)力和切入點(diǎn)。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：這場(chǎng)尚未結束的運動(dòng)式反腐行動(dòng)具有三大特點(diǎn)：第一，反腐力度非常大。這應該是改革開(kāi)放以來(lái)最嚴厲的一次反腐敗運動(dòng)。第二，反腐頻率非常密集。中央紀委和監察部網(wǎng)站幾乎每天都在發(fā)布最新的案件調查信息，甚至周末也不例外。第三，反腐范圍非常廣。從普通的處級干部，到廳局級干部，再到省部級乃至以上干部，都在查處和公布范圍之內。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：實(shí)際上，在十八大之前，反腐敗運動(dòng)也時(shí)有發(fā)生。我和學(xué)生王夢(mèng)琦研究了反腐敗和政治周期的相關(guān)性，發(fā)現了一些有趣的規律?；?000年到2014年3月底中國367個(gè)廳級以上官員的腐敗案例，我們發(fā)現：在全國和地方“兩會(huì )”或春節等政治敏感時(shí)期，被調查或抓捕的官員數量相對于其它時(shí)候顯著(zhù)減少，即反腐敗力度存在明顯的政治周期效應。這背后的原因是什么呢？就是反腐敗一方面會(huì )增強執政黨的合法性，但另一方面會(huì )在一定程度上影響政治穩定，因此反腐敗和政治穩定之間存在一種權衡取舍關(guān)系，也就是說(shuō)存在一個(gè)最優(yōu)反腐力度的問(wèn)題。

主持人：仝教授有何觀(guān)點(diǎn)？

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：在我看來(lái)，一方面，反腐敗運動(dòng)不斷擴大和深入；另一方面，紀檢監察體制也在適時(shí)調整，其權力在不斷擴充。兩者交相作用，營(yíng)造了一種迅猛的反腐態(tài)勢。從結果來(lái)看，這場(chǎng)反腐敗運動(dòng)已經(jīng)取得了顯著(zhù)成績(jì)，遏制了腐敗的勢頭，贏(yíng)得了廣泛的民心，為全面深化體制改革創(chuàng )造了良好的環(huán)境。

主持人：我們觀(guān)察到，此次報告特別聚焦了“一把手”腐敗問(wèn)題，為何會(huì )著(zhù)重關(guān)注這一現象？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：有兩個(gè)原因：第一，“一把手”掌握了關(guān)鍵權力，腐敗的危害更大，會(huì )放大個(gè)案腐敗的不良后果；第二，國內似乎還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)聚焦“一把手”腐敗的研究報告，我們人大國發(fā)院可能是首家聚焦“一把手”腐敗的智庫機構。因此，從反腐敗角度講，遏制“一把手”腐敗應該是反腐敗的重中之重，也是當務(wù)之急。在腐敗現象比較普遍而反腐敗人力物力有限的情況下，治理“一把手”腐敗應該成為紀檢監察機關(guān)的優(yōu)先任務(wù)。

主持人：時(shí)下，“一把手”腐敗在反腐局勢中呈現出何種群像？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：我和幾個(gè)學(xué)生助理花了大約一年的時(shí)間，手工收集整理了2000年到2014年3月底所有公布的廳局級官員腐敗案例，包括367個(gè)廳局級以上官員。在367個(gè)廳局級腐敗官員中，曾經(jīng)擔任“一把手”職務(wù)的有219名，占大約60%。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：從行業(yè)分布上看，黨委、政府、交通、司法以及國企等部門(mén)的“一把手”更容易腐敗，他們成為“一把手”腐敗的主體。需要說(shuō)明的是，由于目前缺乏對“一把手”的有效制約，因此能夠公開(kāi)察覺(jué)的“一把手”腐敗案例僅僅是其中的一部分，這表明我們估計的“一把手”腐敗情況只是一個(gè)底線(xiàn)。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：值得注意的是，在367個(gè)廳局級腐敗官員中，有172名官員（占47%）曾包養“二奶”，道德作風(fēng)敗壞；有44名官員（占12%）曾在政法系統任職，屬于“執法犯法”或“司法犯法”，對司法公正起著(zhù)嚴重的破壞作用；有24名官員（占7%）曾在中央任職，說(shuō)明腐敗從中央到地方無(wú)孔不入；63名官員曾在國企任職，占總數的17%，這一比例明顯高于國企官員占官員總數的比例。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：從數據上看，國企的腐敗問(wèn)題實(shí)際上非常嚴重，因為國企畢竟直接涉及經(jīng)濟交易，權力的尋租空間更大。而且，由于國企干部一方面享受行政級別，另一方面又享受市場(chǎng)化待遇，更容易通過(guò)市場(chǎng)交易掩蓋腐敗事實(shí)，導致反腐敗的難度更大。因此，如果不改變這種扭曲的激勵機制，國企的腐敗現象恐怕會(huì )更嚴重。

主持人：換句話(huà)說(shuō)，下一步反腐敗應該重點(diǎn)關(guān)注國企？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：是的。

主持人：除此之外，還有哪些特征？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：從全部腐敗廳級官員的學(xué)歷上看，大部分腐敗官員的學(xué)歷在大專(zhuān)以上。其中，大學(xué)本科占37%，碩士占42%，博士占9%。在219個(gè)腐敗的“一把手”樣本中，博士有13個(gè)，占6%左右，略低于全部博士貪官的比例。從這組數據上看，高學(xué)歷成為高級干部貪腐的重要特征。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：此外，從性別上看，女性占全部廳級貪官的3%。在219個(gè)腐敗的“一把手”樣本中，女性只有3名，占1%左右。根據中組部的數據，2009年全國省部級以上干部中，女性比例為11%，地廳級干部的女性比例為13.7%，縣處級干部的女性比例16.6%。相比于女性干部占全部干部的比例，女性干部腐敗的比例明顯低于男性。這可能是因為女性相對謹慎保守，更害怕貪污受賄的風(fēng)險，另外由于家庭分工的原因，女性腐敗的機會(huì )相對較少。當然，可能女性腐敗還有別的特征，這是一個(gè)有趣的話(huà)題，我們以后再談。

主持人：基于此，報告在遏制“一把手”腐敗的制度安排上有何切實(shí)建議？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：首先，限制權力是基礎。阿克頓勛爵有一句名言：權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。這句話(huà)命中了腐敗的命門(mén)。從根本上講，腐敗的原因無(wú)外乎三個(gè)：官員擁有較多的自由裁量權，權力能夠轉化為租金，腐敗的行為難以察覺(jué)或者被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應該從源頭上限制“一把手”的權力，這是反腐敗的制度基礎。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：目前，媒體和學(xué)者似乎把更多的焦點(diǎn)放在了監督權力的運行上，我們認為這有失偏頗。我們認為，限制權力比監督權力更根本，理由有兩點(diǎn)。首先，監督的成本比限權更高。盡管黨紀國法強調了要加強對黨政“一把手”的監督，但是在實(shí)踐中難以落實(shí)。所謂“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”。按照現行法律法規，“一把手”主持全面工作，副手、同級紀委以及下級工作人員很難監督或者制約“一把手”。本來(lái)設計挺好的“民主集中制”，在領(lǐng)導班子決策時(shí)，往往變成“民主”太少，而“集中”過(guò)多。相對而言，限制權力的成本更低。一旦確定了官員的管理權限，官員越權即違規，這比“全方位的”監督機制成本更低。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：其次，從信息不對稱(chēng)的角度講，限制權力比監督權力更容易證實(shí)。因為政府工作具有保密性和非市場(chǎng)性，存在嚴重的信息不對稱(chēng)，監督者難以觀(guān)察被監督者的具體行為，也難以判斷被監督者不當行為的量化結果。比如，某個(gè)官員將一個(gè)扶貧項目批給了自己老家，你很難證實(shí)他是不是直接從中得到了好處，但是他是否有權力批準項目，這個(gè)是比較容易規定的。

主持人：具體來(lái)說(shuō)，“一把手”的權力應該在哪些方面作出規制？

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：第一，減少各類(lèi)行政審批權，特別是減少“一把手”的審批權。減少了政府的審批權，當然也就一定程度上減少了政府所在部門(mén)的“一把手”的權力，這是減少“一把手”腐敗機會(huì )的治本之策。第二，減少“一把手”的自由裁量權，縮小留給“一把手”的“候選清單”?，F行法律法規留給黨政部門(mén)“一把手”的自由裁量權太大。第三，強化對重大決策權的事前約束。

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：不過(guò)，需要強調的是，權力與責任是對應的。要有效地限制“一把手”的權力，首先就要厘清責任的邊界。作為一個(gè)單位或者地區的“一把手”，不可能也不應該對所有事務(wù)負責，否則在“穩定壓倒一切”、“發(fā)展壓倒一切”的理念下，是不可能有真正的權力邊界的。這也可以在一定程度上解釋?zhuān)瑸槭裁粗醒肴钗迳陱娬{對權力的約束與限制，但是“一把手”仍然可以獲得“絕對權力”，從而導致很多規章制度缺乏約束力。理念不改，制度難行，權力約束便遙遙無(wú)期。

主持人：考慮到“一把手”腐敗的嚴重性，很多人建議對“一把手”進(jìn)行分權。您怎么看？

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：我舉個(gè)例子來(lái)說(shuō)明，比如某些地方開(kāi)始明確規定，“一把手”不能分管人事和財務(wù)。限制“一把手”的分管事務(wù)，某種程度上是個(gè)偽問(wèn)題。因為在現行體制下，“一把手”負責抓全局，根本不需要分管具體的事務(wù)，或者說(shuō)絕大多數情況下“一把手”本來(lái)也沒(méi)有分管人事和財務(wù)，否則具體分管人事的副手（如副書(shū)記）和分管財務(wù)的副手又該如何分工？

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：?jiǎn)?wèn)題的關(guān)鍵在于，盡管“一把手”沒(méi)有直接分管人事或財務(wù)，但是卻能夠在目前的游戲規則下通過(guò)控制分管副手來(lái)控制人事或財務(wù)。例如，“一把手”可以調整副手的分工，因此可以找借口換掉“不聽(tīng)話(huà)”的副手，甚至可以通過(guò)上級調走副手。根據民主集中制，“一把手”往往對重大決策擁有實(shí)質(zhì)性的否決權，這使得“一把手”的權力與領(lǐng)導班子的其它成員的權力嚴重不對稱(chēng)。但如果減少或取消“一把手”的決定性權力，又如何在首長(cháng)負責制下確?！耙话咽帧钡募詈拓熑蔚轿荒?？

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：我們認為，在當前以經(jīng)濟建設來(lái)鞏固政績(jì)度趕超的發(fā)展階段，中國仍將高度依賴(lài)政府的力量，高度依靠“集中力量辦大事”的資源動(dòng)員方式，這就不得不賦予“一把手”高度集中的權力。

主持人：報告認為，在對“一把手”限權的同時(shí)，監督也是關(guān)鍵環(huán)節。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：在我看來(lái)，盡管限制權力是反腐敗的基礎，但是考慮到中國仍然是一個(gè)發(fā)展中國家，需要集中有限的資源實(shí)行適度趕超戰略，這必然導致政府權力集中和“一把手”權力集中現象在很長(cháng)一段時(shí)間內存在。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：在這種背景下，如何監督權力的運行成為反腐敗尤其是反對“一把手”腐敗的關(guān)鍵措施。在現行制度下，對“一把手”自上而下的監督主要依靠上級機關(guān)的紀委和監察系統。在實(shí)際工作中，紀委成為反腐敗工作最重要的部門(mén)。而由于紀委受當地黨委領(lǐng)導，因此紀委查處干部會(huì )受到當地黨政主要領(lǐng)導的干涉。為此，中央不斷改革紀委系統的領(lǐng)導體制，逐步強化上級黨委對下級紀委的領(lǐng)導權。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：毋庸置疑，強化上級黨委對下級紀委的領(lǐng)導，有助于增強紀委辦案的獨立性和公正性，減少地方保護主義，推進(jìn)地方廉政建設。但是，考慮到在現行體制下，紀委在人、財、物三方面仍然受制于同級黨委，以及紀委系統本身工作的特殊性，僅僅上收紀委領(lǐng)導的任命權和規定辦案報告上級這些措施，可能效果并不顯著(zhù)。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：紀委干活是很容易得罪人的，因此必須想辦法為紀委系統的干部升遷創(chuàng )造渠道。在這種情況下，我們建議逐步將紀委系統由目前的半垂直管理變成從中央到地方的完全垂直管理，即紀委系統的人、財、物均由上級黨委按照規定統籌安排。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：目前，檢察院和法院都在省以下實(shí)現了垂直管理，紀委系統作為反腐敗的領(lǐng)導機關(guān)，更應該推進(jìn)垂直管理的體制改革。有兩種試點(diǎn)方法：其一，在北京、上海、天津和重慶四個(gè)直轄市，實(shí)行紀委系統由中央完全垂直管理；其二，選擇幾個(gè)試點(diǎn)省份進(jìn)行省以下垂直管理?？紤]到紀委工作與當地黨政機關(guān)可能存在一定的利益沖突，在垂直管理后，紀檢干部主要在全國范圍的紀委系統內橫向或縱向流動(dòng)，這樣可以擴大紀檢干部的升遷空間，同時(shí)又減少紀檢干部與當地的利益瓜葛。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：說(shuō)到此，問(wèn)題的另一面也一直令人困惑，誰(shuí)來(lái)監督“監督者”，怎么才能監督好？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：事實(shí)上，目前雷霆般反腐運動(dòng)的主角正是紀委，確切地說(shuō)是中央紀委。于是，一個(gè)尷尬的問(wèn)題出現了：紀委監督官員，那么誰(shuí)來(lái)監督紀委？從邏輯上講，只要是體制內監督，就永遠無(wú)法擺脫“最后的監督者”悖論。而且，如果全社會(huì )都將反腐敗的主要希望寄予紀委，必然加重紀委的工作責任，增加了紀委工作人員的風(fēng)險。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：此外，一旦紀委系統發(fā)生腐敗，將會(huì )如同司法腐敗一樣，放大腐敗的后果，嚴重侵蝕社會(huì )公平和正義。要解決這個(gè)悖論，唯一的出路是逐步賦予公民更多監督權力。根據現代政治契約的邏輯，全體公民委托中央或上級監督下級政府，然后公民監督“監督者”。因為只有公民自己作為最后的監督者，才不會(huì )發(fā)生道德風(fēng)險行為。公民監督的主要渠道，就是媒體監督，特別是網(wǎng)絡(luò )監督，還有就是官員財產(chǎn)對社會(huì )進(jìn)行公示。

主持人：隨著(zhù)反腐的持續推進(jìn)，各地反腐政策層出不窮，報告特別建議加強對“一把手”“八小時(shí)之外”的監督。有何用意？

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：在現實(shí)中，一個(gè)典型的官員和商人之間的權錢(qián)交易過(guò)程是這樣的：第一步，先通過(guò)中間人（往往是官員的同事、親戚、朋友）介紹，在飯局上初步認識；第二步，商人邀請官員參加某種娛樂(lè )活動(dòng)，例如唱歌、桑拿、高爾夫球等，進(jìn)一步加強“感情”；第三步，商人打聽(tīng)到官員主管的項目，通過(guò)直接或間接行賄的方式換取經(jīng)濟利益，進(jìn)行權錢(qián)交易。

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：由于腐敗本身是非法的、隱蔽的，因此大量腐敗活動(dòng)往往是借助非工作場(chǎng)所發(fā)生的。另一方面，考慮到腐敗行為被舉報的風(fēng)險，很多權錢(qián)交易是通過(guò)中間人進(jìn)行的。鑒于腐敗具有“場(chǎng)外”交易和“中間人”牽線(xiàn)的特點(diǎn)，要治理“一把手”腐敗，必然要在某種程度上加強對“一把手”“八小時(shí)”之外的監督。

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：這種監督具有三個(gè)特征：第一，它是事前監督。上級紀檢監察機關(guān)在查處案件時(shí)，往往是有了腐敗線(xiàn)索，再對腐敗官員的親朋好友進(jìn)行重點(diǎn)監控。這種方式對于事后查案是有幫助的，但是對于防范腐敗并無(wú)幫助，最多是亡羊補牢。要防患于未然，應該加強事前監控。第二，重點(diǎn)是對“一把手”的親屬圈、朋友圈的監督，這是腐敗行為籍以發(fā)生的主要區域。特別是，對于那些近親在經(jīng)商的“一把手”，應該列入重點(diǎn)監督對象。第三，它是適度監督。根據法律規定，如無(wú)正當理由，對普通人進(jìn)行工作場(chǎng)合之外的監督是違法的。但官員作為掌握權力的特殊群體，特別是掌握重大權力的“一把手”，應該在高檔娛樂(lè )消費等方面受到限制，即使是在個(gè)人工作時(shí)間以外屬于個(gè)人消費，官員個(gè)人行為具有政府公共形象效應。限制其高檔娛樂(lè )等消費也是限制其權錢(qián)交易的機會(huì )。紀檢監察機關(guān)在實(shí)際工作中，可以探索一些既不違法法律，又能有效防止腐敗的工作方式和反腐敗規定。

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：2012年12月4日，中央制定了關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項規定”。之后，各地紀檢監察機關(guān)查處和通報了一批官員進(jìn)入娛樂(lè )場(chǎng)所以及高檔餐館酒店消費的現象。這場(chǎng)持續至今的督查活動(dòng)，對于反腐敗發(fā)揮了重要的作用。今后，應該進(jìn)一步從制度上、法理上完善對政府官員特別是黨政“一把手”的作風(fēng)監督，在保護公民基本權利和防范官員腐敗之間取得一個(gè)恰當的平衡。

主持人：其實(shí)，要有效治理“一把手”腐敗，可能也離不開(kāi)公開(kāi)的、廣泛的群眾監督。在您看來(lái)，群眾監督、媒體監督基于未來(lái)反腐局勢會(huì )有何作為？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：如果說(shuō)腐敗是國家治理的毒瘤，那么陽(yáng)光就是最好的消毒劑。我們認為，要有效治理“一把手”腐敗，離不開(kāi)公開(kāi)的、廣泛的群眾監督，即自下而上的監督。自上而下的行政監督在監督技術(shù)、資源調動(dòng)和案件查處方面具有無(wú)與倫比的優(yōu)勢，但是這種監督畢竟是內部監督，終究會(huì )受制于人力物力有限以及可能存在偏袒的劣勢。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：在現代信息社會(huì )，由于信息具有分散化、碎片化、冗余化的特征，群眾監督所形成的“自發(fā)秩序”具有加總分散信息的優(yōu)勢，能夠在很大程度上彌補內部監督的不足。因此，擴大群眾監督應該是未來(lái)反腐敗的方向。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：另外，從監督主體和監督渠道上講，媒體監督是最有力的群眾監督。在現代社會(huì )，由于信息分散，個(gè)人對官員的監督除了向政府機關(guān)提供線(xiàn)索或舉報，另一個(gè)重要渠道是通過(guò)媒體反映。因為媒體能夠將分散的注意力集中，產(chǎn)生廣泛的社會(huì )影響，從而對政府的內部監督形成補充。此外，廣泛的媒體監督能夠減少利益偏袒，也使得這一渠道能夠避免政府內部監督難以避免的問(wèn)題。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：值得注意的是，由于信息技術(shù)和新媒體的迅速發(fā)展，最近幾年不少典型的腐敗案例（楊達才案、雷政富案）都是通過(guò)媒體尤其是新媒體揭露的，新媒體正成為主要的反腐倡廉事件的首次曝光媒介類(lèi)型。根據有關(guān)報告，2010—2012年，在新媒體上曝光的反腐案件分別為67件、58件和31件，三年合計156件，是傳統媒體的2倍。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：盡管網(wǎng)絡(luò )反腐可能存在“誤傷”甚至侵犯公民隱私權的問(wèn)題，但是考慮到當下比較嚴重的司法腐敗，以及舉報者作為弱勢群體所面臨的舉報失敗后果，網(wǎng)絡(luò )反腐仍不失為一種正式反腐渠道的有益補充。關(guān)鍵是如何制定和完善相關(guān)法律法規，讓網(wǎng)絡(luò )反腐納入規范渠道。

主持人：從全局來(lái)看，您覺(jué)得當下的腐敗形式主要呈現出哪些類(lèi)型？有何治理路徑？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：從目前來(lái)看，腐敗的主要類(lèi)型包括用人腐敗、項目腐敗、“三公”腐敗以及隱性腐敗。針對不同的腐敗類(lèi)型，應該采取不同形式的群眾監督方式和反腐敗體制改革路徑。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：第一，治理用人腐敗，關(guān)鍵是嚴格考試制度，公開(kāi)候選人的分數或票數。用人腐敗最突出的表現就是買(mǎi)官賣(mài)官。而有能力和資格賣(mài)官的通常都是黨政“一把手”。因此，治理“一把手”腐敗，首要任務(wù)是治理用人腐敗。為什么“一把手”更可能出現用人腐??？因為“一把手”在用人方面權力太大，缺乏有效的制約和監督。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：第二，治理項目腐敗，關(guān)鍵是及時(shí)公開(kāi)招投標信息和結果。近年來(lái)，交通、土地、建設等部門(mén)成為腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，因為這些領(lǐng)域的黨政“一把手”掌握了工程、土地、房屋等重要資源，而這些資源又恰恰是市場(chǎng)經(jīng)濟轉型時(shí)期高租金、不透明、壟斷性的生產(chǎn)要素。這些領(lǐng)域完全具備腐敗的三個(gè)要素：權力大、租金多、難監督。據不完全統計，從1996年至2005年的10年間，全國有13個(gè)省市交通廳（局）的26名廳局級干部因經(jīng)濟問(wèn)題被查處。在我們收集的廳局級腐敗案例中，來(lái)自交通和城建兩個(gè)部門(mén)的腐敗“一把手”有20名，占全部腐敗官員的9%左右。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：第三，治理“三公”腐敗，關(guān)鍵是公開(kāi)財政收支細目。長(cháng)期以來(lái)，中國政府“三公”開(kāi)支因缺乏透明度，常常引發(fā)公眾質(zhì)疑?！叭苯?jīng)費開(kāi)支數額大，但又不屬于行賄受賄范圍，現行法律對此難以追責，可以看做是單位“一把手”在職消費腐敗的主要形式。公布“三公”經(jīng)費對于減少政府官員在職消費，遏制部門(mén)“一把手”的在職消費腐敗，具有重要意義。但是，目前存在的主要問(wèn)題是，賬目太寬泛、太專(zhuān)業(yè)，不僅人大代表難以通過(guò)法律程序進(jìn)行監督，普通百姓更是“如看天書(shū)”，更談不上有效監督。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：要讓“三公”支出發(fā)揮反腐敗的作用，就必須公布細目，細到每一臺電腦花了多少錢(qián)的地步，普通群眾才有辦法進(jìn)行比較，才能知道這些事務(wù)是不是超標、是否涉嫌腐敗。因此，下一步中央政府應該對各級地方政府和部門(mén)發(fā)布“三公”經(jīng)費進(jìn)行具體規定，包括統計口徑、公布的細目、查詢(xún)的方法以及事后監督程序，并且中央政府應該帶頭公布“三公”經(jīng)費的細目。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：第四，治理隱性腐敗，關(guān)鍵是公示官員財產(chǎn)。從世界各國的經(jīng)驗來(lái)看，官員財產(chǎn)公示被認為是反腐敗最有效的措施。因為腐敗主要是權錢(qián)交易，最終腐敗的結果主要體現為金錢(qián)和財物，所以直接對官員的財產(chǎn)進(jìn)行監督，才是反腐敗的釜底抽薪之策。根據國際上的反腐敗研究，目前在國際清廉排行榜上排名靠前的國家，都實(shí)行了官員財產(chǎn)公示制度。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：其實(shí)，除了用人腐敗、項目腐敗、在職消費腐敗，還有很多隱性腐敗非常普遍，并且難以通過(guò)正常途徑進(jìn)行查處。例如，一個(gè)鄉鎮黨委書(shū)記，每年春節、元宵節、端午節、中秋節，再加上自己或者直系親屬過(guò)生日，所收到的下屬送的紅包就可能超過(guò)20萬(wàn)元。這些逢年過(guò)節的禮金一定程度上屬于中國式人情往來(lái)的風(fēng)俗，但又往往跟腐敗有關(guān)。但是常規的監督渠道難以奏效，因為這類(lèi)非常私密的往來(lái)難以取證，難以估值，甚至難以界定為“腐敗”行為。唯有通過(guò)公示財產(chǎn)，才能讓這些“來(lái)源不明的”收入曝光，從而進(jìn)行懲處。

主持人：改革往往都是漸進(jìn)式的，包括公車(chē)改革、財產(chǎn)公示制度等反腐體制改革往往也無(wú)法一步到位。您如何看待官員財產(chǎn)公示制度的推進(jìn)現狀？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：我們注意到，新疆、廣東等地方對局部地區進(jìn)行了官員財產(chǎn)申報試點(diǎn)，這是可喜的進(jìn)步。然而，由于某些原因，官員財產(chǎn)公示法律一直沒(méi)有出臺。但目前的試點(diǎn)或者規定還有許多需要改進(jìn)的地方，突出的問(wèn)題包括：（1）只有申報沒(méi)有核查，這導致通過(guò)財產(chǎn)公示來(lái)恫嚇腐敗的目的基本落空；（2）財產(chǎn)申報范圍有限，有的地方只申報“收入”，基本上只包括工資和津貼收入，這對于反腐敗意義不大；（3）公示范圍有限，多數地方?jīng)]有公示，少數地方在內部公示，無(wú)法讓群眾參與監督；（4）申報范圍局限于新提任干部，不包括“一把手”等領(lǐng)導干部。從被查處貪官的情況來(lái)看，幾乎所有貪官在出事前申報時(shí)，都有瞞報和少報財產(chǎn)或房產(chǎn)的行為，但事前均未出事，就說(shuō)明缺乏核查的財產(chǎn)申報離發(fā)揮反腐敗作用的目標還有很遠的距離。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：我們也注意到，十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《決定》特別強調了對“一把手”的監督，并且明確指出“推行新提任領(lǐng)導干部有關(guān)事項公開(kāi)制度試點(diǎn)”。我們同意漸進(jìn)式的反腐敗體制改革思路，積極穩妥地推進(jìn)官員財產(chǎn)公示制度。下一步的重點(diǎn)，應該在面上擴大財產(chǎn)申報的范圍，在環(huán)節上增加上級核查的程序。此外，為了減少反腐敗的各種阻力，也為了讓群眾充滿(mǎn)反腐敗的信心，我們建議中央紀檢監察部門(mén)適時(shí)發(fā)布財產(chǎn)公開(kāi)以及其它反腐敗制度的時(shí)間表，向社會(huì )做出可置信的承諾。從另一個(gè)角度講，敢于承諾，不僅表明了中央政府反腐敗的決心，也反映了反腐敗的信心。

主持人：當下，面對反腐高壓，部分在職官員可能會(huì )出現畏難或是負面情緒，比如消極履職、行政效率下降等現象。當反腐風(fēng)越刮越勁，波及面越來(lái)越廣時(shí)，如何在監督和激勵中尋找平衡？

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：監督相當于用“大棒”，而激勵相當于給“胡蘿卜”。由于官員行為難以監督，其產(chǎn)出難以度量，同時(shí)還要從事多重任務(wù)，因此提供正確的激勵非常重要。

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：從長(cháng)期來(lái)看，只強調監督而忽視激勵，會(huì )導致官員的事前逆向選擇行為，即會(huì )將一些能力較低的官員選進(jìn)公務(wù)員隊伍，還會(huì )導致官員事后的道德風(fēng)險行為，即官員為了避免犯錯采取消極怠工、偷工減料、低效率的官僚主義行為。特別是，黨政“一把手”掌握了重要的資源，他們的逆向選擇和道德風(fēng)險行為會(huì )造成更嚴重的后果。

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：十八大高壓反腐運動(dòng)開(kāi)展之后，許多官員的額外“福利”被取消了，腐敗的成本更高了，但是相應的正常待遇還沒(méi)有提高。這不可避免地導致了少數官員對待工作敷衍塞責，抱著(zhù)“只要不出事，寧肯不做事”的消極態(tài)度，這不利于全面深化改革和穩定經(jīng)濟增長(cháng)。因此，我們認為，應該適時(shí)改進(jìn)官員尤其是“一把手”的合法待遇。

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：監督和激勵，兩手都要抓。針對“一把手”的激勵問(wèn)題，我們認為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行加強。第一、實(shí)行現代“品位分等制”?，F行體制下官員從政的最大動(dòng)力是獲得升遷。這有兩個(gè)方面的原因。一方面原因是高級別職位蘊含的權力、待遇和地位絕對性地高于低級別職位，另一方面原因是高級別職位的權力、待遇和地位相比低級別職位，也具有更好的穩定性，或者說(shuō)，職位越高，權力、待遇和地位越穩。甚至某些時(shí)候，部分官員想通過(guò)升遷更好地掩蓋在低級別崗位上從事過(guò)的腐敗行為。

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：為了升遷，一些腐敗的“一把手”大量行賄受賄，大搞政績(jì)工程，后者往往構成嚴重的隱性腐敗。因此，要抑制腐敗，就要在一定程度上弱化體制中存在的高級別職位和低級別職位“含金量”和“穩定性”上的落差，以使“一把手”在一定程度上減弱升遷需求，而將更好地履行其權力應該完成的職責也作為其從政的動(dòng)力之一。

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：為此，我們需要適度恢復我國官僚制傳統中的“品位分等”制度，讓優(yōu)秀的低級別職位的官員獲得更多的政治榮譽(yù)、參與高級別職位才能參與的政治決策，以及更好的生活待遇，以使低級別職位官員能更好地安心本職工作。如能使全國相當部分的縣的縣委書(shū)記和縣長(cháng)能在干滿(mǎn)一個(gè)任期時(shí)就在品位上達到副廳級，干滿(mǎn)兩個(gè)任期時(shí)，極少數優(yōu)秀的可以達到副省級，但隨后仍可在縣級職位上繼續服務(wù)，一個(gè)縣域的長(cháng)遠發(fā)展就有了可持續規劃和執行，而其腐敗概率也可降低。通過(guò)在相同職位上不同官員的“品位”分等，使得官員之間形成在相同職位上長(cháng)期建功立業(yè)的競爭，給予“一把手”官員更加全面的激勵和更加穩定的職業(yè)預期。

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：第二、適當提高“一把手”的物質(zhì)保障。對以往的腐敗案例分析表明，官員的腐敗行為與官員個(gè)人的物質(zhì)生活條件及其親屬的需求密切相關(guān)。因此，從制度層面思考，如果政府和社會(huì )可以給領(lǐng)導干部提供相對優(yōu)渥的生活條件并解決其后顧之憂(yōu)，就可以在一定程度上減少貪腐的動(dòng)機，同時(shí)從另一個(gè)方面來(lái)看也是提高了腐敗的機會(huì )成本。

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：我們建議從以下幾個(gè)方面適當提高領(lǐng)導干部特別是“一把手”的物質(zhì)保障條件。（1）對官員實(shí)行休假制。（2）推廣官邸制，解決領(lǐng)導干部的住房問(wèn)題，同時(shí)嚴格限制領(lǐng)導干部及其直系親屬的購房數量，并將房產(chǎn)作為財產(chǎn)申報與核實(shí)的主要內容。（3）提供合理的醫療保障，定期、強制對領(lǐng)導干部進(jìn)行健康檢查。（4）為官員的職業(yè)選擇提供更多機會(huì )。

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：總的來(lái)講，反腐敗已經(jīng)成為民心所向、大勢所趨的大事，社會(huì )各界對此非常關(guān)心，也提供了治療腐敗的各類(lèi)藥方。我們必須強調，反腐沒(méi)有奇招異術(shù)或終南捷徑。我們認為，要減少腐敗，特別是減少“一把手”的腐敗，限權是基礎，監督是關(guān)鍵，激勵是保障。關(guān)于腐敗研究的國際文獻表明，除了加強媒體監督、提高法治水平和擴大對外開(kāi)放，沒(méi)有更好的治愈腐敗頑疾的“良藥”。