習近平總書(shū)記在參加十四屆全國人大一次會(huì )議江蘇代表團審議時(shí)強調要“深化農村土地制度改革”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》也提出，賦予農民更加充分的財產(chǎn)權益，深化農村土地制度改革，扎實(shí)搞好確權，穩步推進(jìn)賦權，有序實(shí)現活權，讓農民更多分享改革紅利。全面推進(jìn)鄉村振興，不僅要加大政府對農業(yè)和農村的支持力度，而且要從鄉村內部出發(fā)，發(fā)揮農村資源優(yōu)勢，激發(fā)廣大農民振興鄉村的內在動(dòng)力。農村擁有豐富的土地資源，但現階段農村的土地資源優(yōu)勢并沒(méi)有轉變成資產(chǎn)優(yōu)勢。加快鄉村振興步伐，需要深化農村土地制度改革，充分利用農村現有土地資源和條件，吸引各種要素向鄉村流動(dòng)，調動(dòng)社會(huì )各界參與鄉村振興的積極性。

根據黨中央和國務(wù)院的部署，促進(jìn)鄉村振興要以處理好農民和土地的關(guān)系為主線(xiàn)，深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產(chǎn)權益。為此，要圍繞“實(shí)權”與“流動(dòng)”兩個(gè)維度，將所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權“三權分置”政策落到實(shí)處?！皩?shí)權”就是要明確土地產(chǎn)權的內涵、外延，并落實(shí)到具體的產(chǎn)權主體身上?！傲鲃?dòng)”就是要在保證糧食安全的前提下，在土地利用空間規劃的管控下，發(fā)揮市場(chǎng)作用，真正做到同地同權同價(jià)。

一是穩步推進(jìn)農村承包地改革。沒(méi)有農業(yè)的現代化，鄉村振興就失去了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎，國家的現代化也就無(wú)從談起。改革開(kāi)放以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度的推行，極大地調動(dòng)起億萬(wàn)農民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，有效解決了勞動(dòng)監督和勞動(dòng)計量問(wèn)題。然而我國農村人多地少的現實(shí)，決定了農戶(hù)家庭土地經(jīng)營(yíng)規模普遍偏小，這一狀況又不能在短期內從根本上得到解決。直面我國大國小農、小農戶(hù)經(jīng)營(yíng)將長(cháng)期存在的實(shí)際情況，一方面必須堅持農業(yè)的家庭經(jīng)營(yíng)；另一方面也需要著(zhù)力破解小農困境，發(fā)展適度規模經(jīng)營(yíng)，為現代農業(yè)發(fā)展創(chuàng )造更好條件。農村承包地制度改革應根據“三權分置”的要求，正確處理農村集體、承包農戶(hù)、土地經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系，切實(shí)做到落實(shí)所有權、穩定承包權、搞活經(jīng)營(yíng)權，逐漸把我國農業(yè)從小農戶(hù)經(jīng)營(yíng)模式引導到現代農業(yè)發(fā)展的軌道上。需要注意的是，落實(shí)土地集體所有權應積極穩妥，必須明晰農民集體的邊界以及作為集體成員的農戶(hù)及其家庭成員的邊界，將土地所有權賦予農民集體，集體成員對集體所有的土地擁有規劃權、監督權；穩定承包權，就是賦予農民集體成員長(cháng)久而有保障的承包權利；搞活經(jīng)營(yíng)權，就是切實(shí)維護經(jīng)營(yíng)權的合法地位，真正做到保護小農戶(hù)經(jīng)營(yíng)、鼓勵規?；?jīng)營(yíng)。在土地利用規劃和用途管制的引領(lǐng)下，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用，要強化對農業(yè)經(jīng)營(yíng)者的選擇，使善農者優(yōu)先獲得土地經(jīng)營(yíng)權。

二是深化農村集體建設用地制度改革。改革的最終目標是調動(dòng)社會(huì )各界參與鄉村建設的積極性，將有限的農村建設用地資源配置給最合適的土地使用者，實(shí)現土地利用合理化，產(chǎn)生更多的土地收益增值，做大蛋糕。因此，農村集體建設用地制度改革的重點(diǎn)不僅要關(guān)注如何使農民和農村有效參與到土地收益的分配中，合理地分享土地收益，而且要充分發(fā)揮農村集體建設用地的效能，利用農村建設用地聚集鄉村振興所需要的現代生產(chǎn)要素。應加快落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的“建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)”的要求，通過(guò)農村集體建設用地改革，充分保證農民土地權益，為鄉村振興保駕護航；進(jìn)一步明晰農村集體建設用地產(chǎn)權，明確農村集體建設用地所有權主體以及作為集體成員的農民的土地權利；鼓勵農民集體在土地利用總體規劃等的控制下，直接或間接參與土地開(kāi)發(fā)，讓農民集體充分利用集體經(jīng)營(yíng)性建設用地資源招商引資，為鄉村產(chǎn)業(yè)振興提供用地保障。

三是深化宅基地制度改革。目前，農村存在大量低效利用甚至閑置浪費的宅基地，村莊用地嚴重空廢化。宅基地制度改革試點(diǎn)地區的實(shí)踐表明，通過(guò)騰退宅基地、盤(pán)活用好宅基地，能有效增加農民財產(chǎn)性收入，改善村容村貌，激發(fā)鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力，為鄉村建設和發(fā)展騰出空間，促進(jìn)鄉村振興。推進(jìn)宅基地制度改革，不能僅將宅基地看作建設用地，更要看到建筑于其上的農家院落是農村社會(huì )的重要結構要素，是鄉村文化的重要載體。應根據國家“落實(shí)宅基地集體所有權，保障宅基地農戶(hù)資格權和農民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”的總體要求，通過(guò)農民集體對集體成員資格的認定、明確界定農民集體的邊界等，將宅基地各項權能落到實(shí)處；在保證戶(hù)有所居的基礎上，將宅基地的分配和使用由無(wú)償無(wú)限期逐漸改革為有償有限期?？梢钥紤]以時(shí)點(diǎn)劃斷農民集體邊界、以家庭為單位認定集體成員資格、合理確定宅基地用地標準，在此基礎上，對時(shí)點(diǎn)內的家庭和時(shí)點(diǎn)外的家庭分類(lèi)依法保護，對前者按標準無(wú)償分配或認定宅基地并以確權確地的方式進(jìn)行確權登記，對后者在保障宅基地資格權前提下有償獲得宅基地。

（作者：錢(qián)忠好，系揚州大學(xué)商學(xué)院教授、博士生導師）