了解人大歷史的人知道, 全國人民代表大會(huì )在歷史上舉行過(guò)四次秘密會(huì )議。這里,我先講一個(gè)全國人大常委會(huì )歷史上一項秘密會(huì )議議程的故事, 我相信大多數人不知道這個(gè)故事。然后, 我們再細說(shuō)人大代表的人身“免捕權”制度的過(guò)去和現在。

　　全國人大常委會(huì )歷史上的秘密會(huì )議議程

　　1986 年7 月, 我一到全國人大機關(guān)工作, 就開(kāi)始系統地收集整理有關(guān)人大工作的文獻資料,了解人大的歷史, 以便于工作。有一天, 無(wú)意間看到已經(jīng)公開(kāi)的1980 年9 月29日中共中央批轉的公安部、最高人民檢察院、最高人民法院黨組《關(guān)于“胡風(fēng)反革命集團”案件的復查報告》中有這樣的記述:1955 年“5 月18 日, 經(jīng)人大常委會(huì )批準將胡風(fēng)逮捕”。

　　這一記述引起了我的注意。為了進(jìn)一步了解全國人大常委會(huì )這個(gè)批準的細節, 我查閱了歷屆全國人大常委會(huì )歷次會(huì )議議程的全部資料。但是,我失望了。1955 年5 月18 日第一屆全國人大常委會(huì )召開(kāi)的第十六次會(huì )議的議程中沒(méi)有批準逮捕胡風(fēng)的內容?！度嗣袢請蟆酚嘘P(guān)這次會(huì )議的報道也沒(méi)有這個(gè)內容。查不到相關(guān)資料讓我產(chǎn)生了神秘感,那我就越要搞清楚這段歷史。經(jīng)過(guò)多種文獻檔案長(cháng)時(shí)間地一一核對, 相互印證, 終于還原了事實(shí),弄清楚了這段歷史。

　　1954 年全國人大組織法規定, 全國人大常委會(huì )會(huì )議每月舉行兩次, 必要的時(shí)候可以增加或者減少。全國人大常委會(huì )剛成立時(shí), 舉行會(huì )議的時(shí)間不固定, 會(huì )期也短, 半天就是一次會(huì )議?？偟目?每次會(huì )議議程少, 有時(shí)一次會(huì )議就聽(tīng)取一個(gè)工作報告。

　　1955 年5 月18 日這一天, 第一屆全國人大常委會(huì )先召開(kāi)了第十六次會(huì )議, 通過(guò)了關(guān)于準備召集第一屆全國人大第二次會(huì )議的決議等幾個(gè)文件。十六次會(huì )議結束后, 緊接著(zhù)宣布召開(kāi)一次全國人大常委會(huì )秘密會(huì )議, 這次秘密會(huì )議根據最高人民檢察院張鼎丞檢察長(cháng)的請求, 依照憲法第三十七條的規定, 作出了批準將胡風(fēng)逮捕審判的決定。胡風(fēng)是第一屆全國人大代表, 逮捕他需要經(jīng)過(guò)法定的特別批準程序。全國人大常委會(huì )的這個(gè)決定通過(guò)后沒(méi)有立即公布。

　　1955 年7 月16 日下午, 第一屆全國人大第二次會(huì )議舉行全體會(huì )議, 全國人大常委會(huì )作工作報告, 向代表報告了批準逮捕胡風(fēng)一事。報告將批準逮捕胡風(fēng)的這次全國人大常委會(huì )會(huì )議作為一項議程并入了第一屆全國人大常委會(huì )第十六次會(huì )議,這就是為什么在公開(kāi)的材料中看不到全國人大常委會(huì )舉行過(guò)秘密會(huì )議, 也看不到第一屆全國人大常委會(huì )第十六次會(huì )議有批準逮捕胡風(fēng)的議程。7 月18 日的《人民日報》全文刊登了全國人大常委會(huì )工作報告。這樣, 在全國人大常委會(huì )作出批準逮捕胡風(fēng)的決定的兩個(gè)月后, 向社會(huì )公開(kāi)了這一決定。

　　1954 年制憲對人大代表人身“免捕權”的討論

　　從逮捕胡風(fēng)一事中, 我們知道1954 年憲法規定逮捕、審判全國人大代表要經(jīng)過(guò)一個(gè)特別的程序, 也就是對全國人大代表的人身自由進(jìn)行特別保護, 人們通俗地把這稱(chēng)為人大代表的人身“免捕權”。在制定1954 年憲法過(guò)程中, 對這一規定進(jìn)行了充分的討論。

　　1954 年3 月23 日, 中共中央提出的憲法草案初稿第三十三條規定:“全國人民代表大會(huì )的代表, 除現行犯外, 非經(jīng)全國人民代表大會(huì )或者全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )許可, 不得逮捕或者審判。如果代表因為是現行犯被捕的時(shí)候, 必須立即把逮捕理由報告全國人民代表大會(huì )或者全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )請求批準?！痹谟懻撝? 對這一條主要提出了以下意見(jiàn)。

　　第一, 建議本條修改為“全國人民代表大會(huì )的代表, 非經(jīng)全國人民代表大會(huì )或全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )許可, 任何機關(guān)不得加以逮捕或審判；如果代表系現行犯而當場(chǎng)被捕時(shí), 不需此種許可, 但逮捕機關(guān)必須立即把逮捕理由報告全國人民代表大會(huì )或者全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )請求批準”。

　　第二, 建議將“不得逮捕或者審判”修改為“不得扣留、逮捕或者審判”。

　　第三, 建議增加規定: 全國人大或全國人大常委會(huì )不予批準的應即釋放。

　　第四, 初稿中的“全國人民代表大會(huì )的代表,除現行犯外,…… 不得逮捕或者審判”。這可以有兩種解釋: 一是全國人大的代表不得被逮捕或者審判。二是全國人大的代表不得逮捕或者審判他人。建議作修改, 避免有歧義。

　　第五, 對“現行犯”是指哪類(lèi)人提出疑問(wèn)。

　　第六, 有疑問(wèn)提出: 全國人大代表犯了錯誤而受到行政處分時(shí), 是否要向全國人大或者全國人大常委會(huì )請示批準。

　　第七, 為什么沒(méi)有對于地方各級人大代表的保障? 建議補充規定本條適用于地方各級人大的代表。

　　第八, 可以考慮不作這一規定。理由, 一是代表也是公民, 憲法草案初稿有關(guān)公民的基本權利和義務(wù)中已經(jīng)規定公民有言論自由、人身自由不受侵犯、住宅不受侵犯。二是好像全國人大代表多一層特權和保障, 似無(wú)必要。三是選代表要選好的, 不會(huì )有現行犯。

　　第九, 有疑問(wèn)提出, 這一規定是否與憲法草案初稿第七十八條“公民在法律上一律平等”的規定有抵觸嫌疑?

1982 年12 月修改的憲法和通過(guò)的全國人大組織法, 對1954 年規定的全國人大代表的人身“免捕權”制度作了三個(gè)方面的修改。圖為1982年11 月27 日，出席五屆全國人大五次會(huì )議的湖南省代表團分組審議憲法修改草案。攝影/ 謝豐泉

　　1954 年9 月20 日, 第一屆全國人大第一次會(huì )議通過(guò)的憲法, 將憲法草案初稿第三十三條調整為第三十七條, 具體規定是:“全國人民代表大會(huì )代表, 非經(jīng)全國人民代表大會(huì )許可, 在全國人民代表大會(huì )閉會(huì )期間非經(jīng)全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )許可, 不受逮捕或者審判?！?/p>

　　在同一天, 第一屆全國人大第一次會(huì )議通過(guò)的全國人大組織法有關(guān)這方面的內容作了這樣的規定:“全國人民代表大會(huì )代表非經(jīng)全國人民代表大會(huì )許可, 在全國人民代表大會(huì )閉會(huì )期間非經(jīng)全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )許可, 不受逮捕或者審判。如果代表因為是現行犯被拘留, 執行拘留的機關(guān)必須立即報請全國人民代表大會(huì )或者全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )批準?！?/p>

　　9 月21 日, 第一屆全國人大第一次會(huì )議通過(guò)的地方各級人大和地方各級人民委員會(huì )組織法( 簡(jiǎn)稱(chēng)地方組織法), 對有關(guān)地方人大代表的人身“免捕權”作了這樣的規定:“地方各級人民代表大會(huì )代表在出席人民代表大會(huì )會(huì )議的期間, 非經(jīng)主席團同意不受逮捕或者審判, 如果代表因為是現行犯被拘留, 執行拘留的機關(guān)必須立即報請主席團批準?！边@里對鄉級人大代表與縣級以上地方各級人大代表實(shí)行同等保護。

　　從以上我們看到,1954 年憲法、1954 年全國人大組織法、1954 年地方組織法充分考慮吸收了各方面在討論憲法草案過(guò)程中提出的意見(jiàn)。

　　這里的“審判”是否包括“民事審判”呢?1957年11 月6 日, 第一屆全國人大常委會(huì )第八十三次會(huì )議通過(guò)的“關(guān)于全國人大代表畢鳴岐因民事糾紛被訴法院可否傳喚問(wèn)題的答復意見(jiàn)”予以了明確: 憲法第三十七條的規定, 旨在保護代表的人身自由不受侵犯,以便利其執行代表職務(wù)。但民事案件并不涉及限制人身自由問(wèn)題, 法院可以依法傳喚,無(wú)須經(jīng)全國人大常委會(huì )許可。

　　人大代表人身“免捕權”制度的修改和細化

　　1978 年12 月黨的十一屆三中全會(huì )召開(kāi)后, 全國人大緊迫的工作是為恢復和重建國家機構提供法律依據。這樣, 在6 個(gè)月后的1979 年7 月就通過(guò)了修改后的地方組織法,它規定縣級以上地方人大設立常委會(huì ), 同時(shí), 將同意逮捕、審判或者批準拘留縣級以上地方人大代表的機關(guān), 由代表大會(huì )主席團修改為人大常委會(huì )。另外, 取消了鄉級人大代表的人身“免捕權”。這是1954 年以來(lái)地方人大代表人身“免捕權”制度的首次變化。

　　1982 年12 月修改的憲法和通過(guò)的全國人大組織法, 對1954 年規定的全國人大代表的人身“免捕權”制度作了三個(gè)方面的修改: 一是把在全國人大會(huì )議期間, 逮捕或者審判代表的許可權, 由代表大會(huì )行使修改為由代表大會(huì )主席團行使, 這樣,既便于操作, 又能保障代表依法執行職務(wù)；二是把“審判”修改為“刑事審判”；三是把對代表執行拘留的“機關(guān)”明確為“公安機關(guān)”。這是1954年以來(lái)對全國人大代表人身“免捕權”制度的第一次修改和細化。

　　1986 年修改地方組織法, 對1979 年通過(guò)的地方組織法有關(guān)地方人大代表的人身“免捕權”的規定作了修改, 這樣就使縣級以上的地方各級人大代表的人身“免捕權”制度, 與全國人大代表的人身“免捕權”制度完全一致了起來(lái), 具體可這樣表述:縣級以上的各級人大代表, 非經(jīng)本級代表大會(huì )主席團許可, 在本級人大閉會(huì )期間,非經(jīng)本級人大常委會(huì )許可, 不受逮捕或者刑事審判。如果因為是現行犯被拘留, 執行拘留的公安機關(guān)應當立即向本級代表大會(huì )主席團或者人大常委會(huì )報告。

　　1992 年通過(guò)的代表法在上述人大代表人身“免捕權”制度的基礎上作了兩個(gè)方面的補充: 第一個(gè)方面, 對縣級以上的各級人大代表, 如果被采取法律規定的其他限制人身自由的措施( 如行政拘留、監視居住、司法拘留、勞動(dòng)教養等), 應當經(jīng)該級代表大會(huì )主席團或者人大常委會(huì )許可。第二個(gè)方面, 鄉級人大代表, 如果被逮捕、受刑事審判，或者被采取法律規定的其他限制人身自由的措施, 執行機關(guān)應當立即報告鄉級人大。這第二個(gè)方面的補充, 與1954 年地方組織法的相關(guān)規定進(jìn)行比較, 有兩點(diǎn)不同: 一是, 代表如果被采取限制人身自由的措施, 由原來(lái)的須事前“經(jīng)同意”改為事后“報告”；二是,代表人身特別保護的范圍,由原來(lái)“被逮捕、受刑事審判”, 增加了“被采取法律規定的其他限制人身自由的措施”。

　　2010 年10 月28 日修改后的代表法, 在代表的人身“免捕權”制度方面, 又增加規定: 代表大會(huì )主席團或者常委會(huì )受理有關(guān)機關(guān)依照代表法規定提請許可的申請, 應當審查是否存在對代表在人大各種會(huì )議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究, 或者對代表提出建議、批評和意見(jiàn)等其他執行職務(wù)行為打擊報復的情形, 并據此作出決定。這是對代表的人身自由保護許可程序的完善。

　　這里提一下, 代表法修正案草案在2010 年8月23 日首次提請全國人大常委會(huì )審議時(shí)有這樣一個(gè)規定: 對縣級以上各級人大代表采取限制人身自由的措施, 本級人大常委會(huì )閉會(huì )期間, 在緊急情況下, 可以由委員長(cháng)會(huì )議或者主任會(huì )議決定許可,報下一次人大常委會(huì )會(huì )議確認。10 月25 日第二次審議開(kāi)始時(shí), 法律委員會(huì )在代表法修正案草案審議結果的報告中說(shuō), 有的常委會(huì )委員、一些地方提出, 根據以往的實(shí)踐, 可以只規定在緊急情況下由地方各級人大常委會(huì )主任會(huì )議決定許可, 報下一次人大常委會(huì )會(huì )議確認。在接下來(lái)的審議中又提出了新的意見(jiàn),10 月28 日, 法律委員會(huì )在關(guān)于修改代表法的決定草案修改意見(jiàn)的報告中說(shuō): 有的常委會(huì )委員、代表和一些地方提出, 代表法現行有關(guān)對人大代表采取限制人身自由的措施的規定, 在實(shí)踐中通過(guò)做好有關(guān)工作, 是可行的, 決定草案可以不作此項規定。因此, 刪去了這一規定。這就是說(shuō), 現行的代表法仍然規定對人大代表采取限制人身自由的措施, 由代表大會(huì )主席團或人大常委會(huì )決定許可。

　　據有關(guān)資料,1986 年6 月, 第六屆全國人大常委會(huì )第十六次會(huì )議經(jīng)表決, 決定許可對一名全國人大代表予以逮捕。這是我到全國人大機關(guān)工作前一個(gè)月的事情。我有這樣一個(gè)記憶:1986 年6 月后,全國人大主席團和全國人大常委會(huì )沒(méi)有再作出過(guò)有關(guān)對全國人大代表采取限制人身自由的措施的許可決定?，F在的做法是, 全國人大代表涉嫌違紀違法的, 由本人向選舉單位請求辭去代表職務(wù), 或者由選舉單位罷免該代表的代表職務(wù)。

(作者系全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )副主任)