慈善法立法的11年，也是實(shí)現民主立法、科學(xué)立法，人民群眾廣泛參與高質(zhì)量立法的11年

3月9日下午，十二屆全國人大四次會(huì )議第二次全體會(huì )議，全國人大常委會(huì )副委員長(cháng)李建國向與會(huì )代表作了關(guān)于慈善法草案的說(shuō)明。此時(shí)，距離民政部最早提出慈善法立法規劃，已經(jīng)過(guò)去了11年的時(shí)間。而慈善法立法的11年，也是實(shí)現民主立法、科學(xué)立法，人民群眾廣泛參與高質(zhì)量立法的11年。

慈善法的立法工作，最早在2005年啟動(dòng)。但由于存在諸多爭議和分歧，法律草稿一直未能提交全國人大常委會(huì )。直到2014年，本屆全國人大內務(wù)司法委員會(huì )正式成立立法領(lǐng)導小組，“接手”法律起草工作。2015年2月，慈善法征求意見(jiàn)稿形成。8個(gè)月后，慈善法草案提交全國人大常委會(huì )一審，修改后又于2015年12月提交二審，再次修改后正式提交全國人代會(huì )審議。

從徘徊踟躕到突然提速，其間既有立法機關(guān)主導立法的直接作用，也與國家大政引領(lǐng)、社會(huì )各界推動(dòng)、多方積極建言有著(zhù)密不可分的關(guān)系。多種因素的合力，促進(jìn)了意見(jiàn)的充分交換和共識的最終達成。如今提交全國人代會(huì )審議的慈善法草案，對于數以十萬(wàn)計已登記或孕育中的慈善組織、數以千計投身慈善服務(wù)的志愿者以及數以?xún)|計的捐贈人來(lái)說(shuō)，都具有提振信心的作用。

慈善萌芽破土而出

初提慈善法立法之時(shí)，中國的慈善事業(yè)尚處萌芽階段。據民政部數據顯示，2004年我國共有包括社會(huì )團體、民辦非企業(yè)和基金會(huì )在內的社會(huì )組織近29萬(wàn)個(gè)，全年民政部門(mén)和慈善團體直接接收社會(huì )捐贈33.9億元。在很多人眼里，慈善與災害救助仍然是密不可分的兩個(gè)概念。慈善立法，在當時(shí)并沒(méi)有引起太多關(guān)注。

及至2008年，汶川地震給舉國上下帶來(lái)巨大傷痛的同時(shí)，也直接加速了我國慈善事業(yè)的發(fā)展。用國家民政事業(yè)發(fā)展統計公報中的話(huà)來(lái)說(shuō)，這期間“形成了建國以來(lái)最大規模的社會(huì )捐贈行動(dòng)”，也“出現了建國以來(lái)最大規模的社會(huì )志愿服務(wù)行動(dòng)”。這一年，全國民政部門(mén)、慈善會(huì )和社會(huì )組織等接收的社會(huì )捐款捐物超過(guò)了780億元，比2004年增長(cháng)了20余倍。

眾多慈善組織和專(zhuān)家學(xué)者都把2008年稱(chēng)作中國的“慈善元年”。慈善捐贈和志愿服務(wù)的井噴，也使推動(dòng)慈善立法顯得正當其時(shí)。李建國3月9日在講話(huà)中披露，自2008年以來(lái)，共有全國人大代表800多人次提出制定慈善法的議案27件、建議29件，“反映了社會(huì )各方面的熱切期盼”。

此后，慈善法的立法工作表面上看起來(lái)“靜水微瀾”，但在這期間，中國慈善事業(yè)面臨的大政方針、輿論氛圍和行業(yè)生態(tài)，都發(fā)生了顯著(zhù)而深遠的變化。慈善法的立法，實(shí)際上已被拉拽到了刻不容緩的地步。

2011年的郭美美事件，引發(fā)了中國慈善事業(yè)面臨的最大危機。部分慈善組織，尤其是頗有影響力的官辦組織陷入公信力的泥沼，也由此引發(fā)了全社會(huì )關(guān)于慈善事業(yè)的大討論。一批老牌的官辦慈善組織，包括地方慈善會(huì )，加速了艱難而義無(wú)反顧的轉型改革之路。與此同時(shí)，在中央及地方政策的鼓勵下，眾多來(lái)自民間的社會(huì )組織得到“松綁”，滿(mǎn)懷期待地破土而出。

改革試點(diǎn)探路破冰

2012年，廣州、深圳、寧波等地相繼試水包括公益慈善類(lèi)在內的部分社會(huì )組織直接登記，讓掛靠主管單位“找婆家”這件困擾慈善組織多年的難題漸成歷史。2013年初，已有19個(gè)省份開(kāi)展了社會(huì )組織直接登記工作。在當年的全國兩會(huì )上，《國務(wù)院機構改革和職能轉變方案》提出了改革社會(huì )組織管理體制，使“直接登記”從地方實(shí)踐變成了中央政策。

更為重要的是，在2013年11月召開(kāi)的十八屆三中全會(huì )上，“創(chuàng )新社會(huì )治理”“激發(fā)社會(huì )組織活力”等內容寫(xiě)進(jìn)全會(huì )決定。制定慈善法先后列入十一屆、十二屆全國人大常委會(huì )立法規劃，并列入全國人大常委會(huì )2015年立法工作計劃。其間，江蘇、廣東、湖南等地相繼通過(guò)實(shí)施了地方性的慈善或募捐法規，為全國立法積累了一定經(jīng)驗。

“從十八屆三中、四中全會(huì )的精神來(lái)看，加強社會(huì )建設已經(jīng)成為國家大政方針，在這個(gè)領(lǐng)域，需要有一部超越部門(mén)視角的法律來(lái)體現國家意志?！鄙钲谝蓟鸸婊饡?huì )秘書(shū)長(cháng)李勁對記者說(shuō)。與他的觀(guān)點(diǎn)類(lèi)似，在眾多專(zhuān)家學(xué)者看來(lái)，由立法機關(guān)從行政部門(mén)手中接過(guò)慈善法的起草工作，是立法進(jìn)入“快車(chē)道”的重要一步。

“比起行政機關(guān)，立法機關(guān)可以更好地集中精力和資源，而且因為本身的位置比較超脫，有利于征求多方意見(jiàn)，促進(jìn)達成共識?！北睅煷笾袊嫜芯吭褐碓洪L(cháng)章高榮說(shuō)。

“慈善法的內容，牽涉民政、財政、稅務(wù)等多個(gè)部門(mén)。如由某單一部門(mén)起草，各方利益很難調和。而由全國人大來(lái)起草，就很好地避免了這種局面?！敝猩酱髮W(xué)中國公益慈善研究院執行院長(cháng)朱健剛說(shuō)，“從國家大政的方向，到整個(gè)慈善事業(yè)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，再到慈善組織和專(zhuān)家學(xué)者的大力呼吁，所有的因素結合在一起，共同推進(jìn)了慈善法立法工作的提速?！?/p>

給開(kāi)門(mén)立法“點(diǎn)一百個(gè)贊”

一年前的北京，同樣是春寒料峭的3月，多家慈善機構負責人和多名專(zhuān)家學(xué)者手里拿著(zhù)新鮮“出爐”的慈善法草案征求意見(jiàn)稿參加了全國人大內司委組織的、征求意見(jiàn)稿出臺后的第一場(chǎng)專(zhuān)題座談會(huì )。

這并不是一次按順序發(fā)言、念稿子、說(shuō)好話(huà)的會(huì )議，與會(huì )的慈善機構囊括了中國扶貧基金會(huì )、中國婦女發(fā)展基金會(huì )、壹基金、樂(lè )平基金會(huì )、騰訊公益基金會(huì )等國內最具影響力的官辦和民間基金會(huì )，以及像瓷娃娃罕見(jiàn)病關(guān)愛(ài)中心、北京樂(lè )齡老年社工服務(wù)中心這樣的草根組織和社工機構。他們帶著(zhù)各自不同的理念和訴求，在兩天的會(huì )期里，不僅給全國人大內司委的領(lǐng)導提出了十分坦率而尖銳的意見(jiàn)，理念相左時(shí)，還差點(diǎn)互相拍起了桌子。

這些意見(jiàn)，涉及慈善的定義、稅收優(yōu)惠、慈善組織人才培養、慈善資產(chǎn)保值增值、放開(kāi)公募權、慈善服務(wù)、政府監管等諸多方面。而在慈善法立法全過(guò)程中，像這樣的座談和討論在人大、慈善組織和高校、研究機構的會(huì )議室里頻繁上演。

在征求意見(jiàn)稿出臺之前，北京大學(xué)、中國社科院、中山大學(xué)、上海交通大學(xué)和北師大中國公益研究院就已向全國人大提交了5個(gè)版本的專(zhuān)家建議稿。其中，僅北京大學(xué)非營(yíng)利組織法研究中心提交的一稿，就是經(jīng)過(guò)了大半年的調研、13次研討會(huì )，方才得出的草稿。

而從征求意見(jiàn)稿到全國人大常委會(huì )一審、二審，再到提交全國人大審議，慈善法草案也始終面向公眾吸收意見(jiàn)反饋，經(jīng)歷了反復打磨，甚至大幅度的修改。例如，有關(guān)慈善信托的內容，就經(jīng)歷了從一審到三審一上、一下，又再上，最終以專(zhuān)章的面貌，出現在全國人大審議稿中?；仡櫜莅感纬傻恼麄€(gè)過(guò)程，關(guān)于幾個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題的爭議貫穿始終。

——誰(shuí)能募捐？怎樣募捐？

通過(guò)募捐獲取資金，是慈善組織生存發(fā)展、服務(wù)社會(huì )的重要手段。但在我國，很長(cháng)一段時(shí)間內，公開(kāi)募捐的權利都僅限于紅十字會(huì )、慈善會(huì )和為數不多的公募基金會(huì )，慈善資源流動(dòng)渠道不暢、競爭環(huán)境缺乏公平。近年來(lái)，部分省市已經(jīng)試行了公募權的放開(kāi)，而方興未艾的互聯(lián)網(wǎng)慈善也對傳統的募捐方式發(fā)起了有力的沖擊。

在慈善法的立法過(guò)程中，放開(kāi)公募權一直是業(yè)界的呼聲，但怎么放、放到什么地步、如何避免放開(kāi)之后可能出現的問(wèn)題，政府與組織、官辦組織與民間組織、大組織與小組織，都有自己不同的意見(jiàn)。

例如，慈善法草案一審稿中盡管規定了公募權的逐步放開(kāi)，卻對募捐的地域限制以及慈善組織通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)募捐的級別限制有嚴格的規定，是一個(gè)相對謹慎的版本。而在二審稿以后的草案中，特定募捐形式的地域限制被取消、網(wǎng)絡(luò )募捐不再受限于組織的行政級別，則體現了更多“松綁”的思路。此外，作為慈善領(lǐng)域的基本法，如何應對互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代帶來(lái)的挑戰，也一直在考驗著(zhù)立法者的智慧。

——慈善組織的錢(qián)可以怎樣花？

毫無(wú)疑問(wèn)，慈善組織募集的資金應當用于服務(wù)慈善事業(yè)。但與此同時(shí)，它們的行政成本如何開(kāi)支，如何吸引高端人才以提升自身的專(zhuān)業(yè)能力和競爭力，如何實(shí)現慈善財產(chǎn)的保值增值以謀求可持續發(fā)展，如何確保項目資金使用的高效？一系列問(wèn)題不僅攸關(guān)慈善組織的日常運營(yíng)與長(cháng)期發(fā)展，同時(shí)也是普通公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

一方面，受到“郭美美事件”等公信力危機的影響，很多公眾希望法律法規和監管部門(mén)能夠從嚴規制慈善組織的資金使用和信息披露，確保盡可能多的資源直接投向受益人。但另一方面，我國的慈善組織又迫切需要吸引人才、增強能力、提升慈善項目和服務(wù)的創(chuàng )意與質(zhì)量。毫不夸張地說(shuō)，慈善法中每一處涉及“花錢(qián)”的條款，都經(jīng)歷了反復的討論與斟酌，任何一個(gè)數字的微小差異，背后都可能是巨大的觀(guān)點(diǎn)交鋒。

——促進(jìn)政策是大原則還是細規定？

盡管在近年來(lái)取得了狂飆突進(jìn)式的發(fā)展，但我國慈善事業(yè)的整體發(fā)展水平，與人們的期待和經(jīng)濟總量相比，仍然是不相稱(chēng)的。除了營(yíng)造公平的競爭環(huán)境、制定合理的游戲規則，人們期望慈善法能夠以法律的形式，明確國家對慈善事業(yè)的鼓勵措施。

鼓勵政策的核心是稅收制度。我國現行稅法在慈善方面的規定尚不完善，缺乏優(yōu)惠政策或執行不到位，不僅會(huì )加重慈善組織的負擔，也會(huì )阻礙慈善捐贈，尤其是大額、股權及房產(chǎn)捐贈的實(shí)現。慈善法究竟是只規定一條“依法享受稅收優(yōu)惠”的大原則，還是列明詳細的優(yōu)惠規定，由于涉及到國家財政收入的讓渡，這實(shí)際上又是慈善組織、捐贈人與稅收征管部門(mén)的博弈。

在積極參與和近距離觀(guān)察立法的人們看來(lái)，盡管爭議不斷，但圍繞這些爭議的激烈碰撞，恰恰是慈善法能夠加速出臺的原因?！罢且驗橛信鲎埠徒涣?，大家才能夠充分地交換意見(jiàn)，也因而促進(jìn)了共識的達成?！闭赂邩s說(shuō)，“宏觀(guān)來(lái)看，這次立法盡可能地回應了多方的訴求，力爭都有所反映?！?/p>

從最終提交審議的版本來(lái)看，慈善法中關(guān)于慈善組織定義、開(kāi)放公募、慈善信托、稅收優(yōu)惠等內容，都吸取了專(zhuān)家和慈善組織的意見(jiàn)建議。即使是有些建議未能獲得采納，其提出者也肯定了“開(kāi)門(mén)立法”的意義。

作為我國最早開(kāi)展境外慈善活動(dòng)的組織之一，中國扶貧基金會(huì )一直希望“鼓勵境外慈善”能夠寫(xiě)進(jìn)慈善法，雖然對最終的結果略感失望，但提到立法進(jìn)程，副會(huì )長(cháng)王行最還是毫不猶豫地對《瞭望》新聞周刊記者說(shuō)：“我要給慈善法的開(kāi)門(mén)立法點(diǎn)一百個(gè)‘贊’！”