昨天，十二屆全國人大四次會(huì )議聽(tīng)取了關(guān)于慈善法草案的說(shuō)明，開(kāi)始審議慈善法草案。慈善法草案是如何設計的？立法者的考量是什么？近日，十二屆全國人大四次會(huì )議秘書(shū)處法案組副組長(cháng)闞珂接受了新京報記者專(zhuān)訪(fǎng)。
立法難點(diǎn)
慈善法是全新項目多數人不熟
新京報：從2005年民政部提出《慈善事業(yè)促進(jìn)法》立法建議算起，慈善法歷經(jīng)近11年仍沒(méi)有出臺，遇到了阻力嗎？
闞珂：記得多年前，一位全國人大常委會(huì )領(lǐng)導同志說(shuō)過(guò)一句話(huà)：每立一部法，搞明白一件事。我2011年到全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )工作以后，對這句話(huà)有了很深的體會(huì )。簡(jiǎn)單地說(shuō)，立法就是“搞明白事兒，寫(xiě)好字兒”。
搞明白事兒，就是要搞明白法律所調整的社會(huì )關(guān)系、規范的社會(huì )事物；寫(xiě)好字兒，就是設計好法律的結構，起草好修改好法律條文，保證立法質(zhì)量。制定一部法律的過(guò)程，也是了解社會(huì )事物、把握社會(huì )關(guān)系本身規律的過(guò)程。所以，立法“十年磨一劍、二十年磨一劍”，都很正常。
新京報：慈善法立法過(guò)程中最大的難點(diǎn)是什么？
闞珂：慈善法是一個(gè)全新的立法項目，對于多數人來(lái)說(shuō)，都不是很熟悉，不太了解。所以，制定慈善法首先面對的問(wèn)題，就是搞清楚慈善的基本理論，這是一個(gè)基本的前提。
新京報：制定慈善法的過(guò)程中，搞明白了哪些事？
闞珂：比如什么是慈善？慈善的特點(diǎn)是什么？這是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。一般認為，慈善有四個(gè)特點(diǎn)：其一，自愿原則，開(kāi)展慈善活動(dòng)是自愿的；其二，慈善活動(dòng)是無(wú)償的，沒(méi)有回報；其三，捐出去做慈善的錢(qián)物不再屬于捐贈人，捐贈人不能收回；其四，慈善活動(dòng)是非營(yíng)利性活動(dòng)。
搞明白這四個(gè)特點(diǎn)，如何規范慈善募捐、怎樣管理慈善財產(chǎn)等，就要遵循這四個(gè)原則。例如，因為慈善遵循自愿原則，所以不能搞攤派，原來(lái)有個(gè)別單位搞硬性攤派，局長(cháng)捐多少錢(qián)、處長(cháng)捐多少錢(qián)。慈善法出臺后再這么做，就不合適了。再如，慈善活動(dòng)是沒(méi)有回報、不求回報的，雖然彩票公益金用于公益活動(dòng)，可買(mǎi)彩票的人有所求，期待中獎，所以買(mǎi)彩票行為不屬于慈善活動(dòng)的范疇。再比如，慈善活動(dòng)是非營(yíng)利性活動(dòng)，所以慈善組織募集來(lái)的財產(chǎn)不屬于自己，如果慈善項目做完了，募集來(lái)的財產(chǎn)還有剩余，就要按照相同或相近原則，轉給其他慈善項目。
總體來(lái)說(shuō)，目前草案的整體邏輯是這樣的：總則中明確了什么是慈善活動(dòng)，也就是給慈善活動(dòng)界定了范圍。誰(shuí)來(lái)開(kāi)展慈善活動(dòng)？就是第二章慈善組織規范的內容。慈善組織做慈善需要募捐，如何規范？第三章慈善募捐是回答這方面問(wèn)題。募捐相應地必須有捐贈，這是第四章慈善捐贈探討的問(wèn)題。募集來(lái)的財產(chǎn)怎么使用、管理？是第六章慈善財產(chǎn)規范的內容。后面的章節還對信息公開(kāi)、促進(jìn)措施、監督管理、法律責任等作出了規定，信息公開(kāi)也是近年來(lái)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。
爭議焦點(diǎn)
對慈善組織規制是為了促其發(fā)展
新京報：立法過(guò)程中，爭議焦點(diǎn)有哪些？
闞珂：幾乎每一部法律的制定，都會(huì )有爭論，不同群體有不同的訴求，這很正常。具體到制定慈善法，關(guān)鍵的問(wèn)題還是剛才所講的，要把慈善的理論問(wèn)題搞清楚。
中央電視臺2015年度感動(dòng)中國人物評選出貴州一個(gè)校長(cháng)，他自己救助了300多名貧困學(xué)生，但個(gè)人財力終歸是有限的，后來(lái)他請求企業(yè)幫助他的學(xué)生。這個(gè)故事讓我很感動(dòng)。在研究修改草案的過(guò)程中，我們曾與民政部門(mén)商討考量：他的這種行為是符合個(gè)人求助的特征，還是慈善募捐？制定慈善法，就是要把這樣的問(wèn)題全部搞清楚。
新京報：草案賦予了慈善組織開(kāi)展慈善募捐的主體資格，那么怎樣保證慈善組織不會(huì )中飽私囊、挪用浪費善款呢？
闞珂：草案對于慈善組織的規制很?chē)栏?，對財產(chǎn)如何管理使用、信息怎樣公開(kāi)等都有規定，并且限定了包括慈善組織工作人員工資在內的管理成本。慈善組織工作人員的工資來(lái)自于社會(huì )公眾，所以工資福利水平不能過(guò)高，具體標準應該是能夠滿(mǎn)足其基本生活需要，不能領(lǐng)取高工資。
新京報：有人擔心，對慈善組織規制過(guò)嚴會(huì )影響慈善組織發(fā)展，導致需要幫助的群體求助無(wú)門(mén)。
闞珂：現在做慈善的社會(huì )氛圍還不夠濃厚。近年來(lái)，每年慈善組織募集來(lái)的財產(chǎn)總額大體在1000億元，應該說(shuō)不算多。制定慈善法的一個(gè)原則就是處理好發(fā)展慈善事業(yè)和規范慈善活動(dòng)的關(guān)系，堅持在發(fā)展中規范、在規范中發(fā)展，規范的目的是為了發(fā)展，并不是限制。草案規定了新的促進(jìn)措施，比如稅收優(yōu)惠政策。這對我國慈善事業(yè)的發(fā)展會(huì )起到積極的促進(jìn)作用。
立法預期
最大變化是慈善組織登記將更簡(jiǎn)單
新京報：按照慈善法草案的設計，如果審議通過(guò)，將帶來(lái)的最大變化是什么？
闞珂：最大的變化之一，是慈善組織登記變得簡(jiǎn)單了。目前對慈善組織實(shí)行的是雙重管理模式，一個(gè)是業(yè)務(wù)主管機關(guān)，另外一個(gè)是登記機關(guān)。依照草案，慈善組織可以直接依法登記，這是貫徹簡(jiǎn)政放權、改革行政審批制度的要求。
新京報：那么慈善法跟普通人的日常生活有多大關(guān)聯(lián)度呢？
闞珂：慈善法是社會(huì )領(lǐng)域的重要法律，是慈善制度建設的基礎性、綜合性法律，這個(gè)法很重要，跟每個(gè)人都有關(guān)系。慈善在我國改革開(kāi)放之后發(fā)展很快，特別是2008年汶川地震后，大家的慈善意識增強了。有學(xué)者認為，慈善是第三次分配，可以促進(jìn)社會(huì )公平。
程序揭秘
將熬通宵把審議意見(jiàn)加進(jìn)修改稿
新京報：十二屆全國人大四次會(huì )議為什么選中了審議制定慈善法？
闞珂：十八屆三中、四中全會(huì )提出，要發(fā)揮代表在立法中的主體作用。所以應該有更多的機會(huì )使代表能夠直接參加立法工作，廣泛集中民智、凝聚共識，提高立法質(zhì)量。
由全國人民代表大會(huì )審議制定慈善法，也有利于協(xié)調好法律規范之間的關(guān)系。比如跟企業(yè)所得稅法之間的關(guān)系，企業(yè)所得稅法是由全國人民代表大會(huì )制定的，慈善法草案中規定了慈善活動(dòng)稅收優(yōu)惠方面的內容，由全國人民代表大會(huì )審議慈善法草案，這兩個(gè)法律的相關(guān)規定就能很好地協(xié)調起來(lái)。
新京報：全國人民代表大會(huì )的會(huì )期不長(cháng)，留給代表的審議時(shí)間不多，怎樣才能充分吸收、采納代表的審議意見(jiàn)？
闞珂：在這次大會(huì )召開(kāi)前近兩個(gè)月，全國人大常委會(huì )工作機構就將把草案郵寄給了代表，讓他們提前了解。法律委、法工委還邀請了31個(gè)省、直轄市、自治區人大的法制委或其常委會(huì )法制工作機構的負責人以及中央軍委政治工作部、臺聯(lián)的有關(guān)人員，到北京開(kāi)會(huì )，專(zhuān)門(mén)向他們解讀草案，請他們向本選舉單位選出的全國人大代表介紹、解讀法律草案。按照安排，我去了珠海，向港澳全國人大代表解讀、介紹草案。
這段時(shí)間全國人大法律委、全國人大常委會(huì )法工委非常忙碌。大會(huì )期間，有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的工作團隊，有專(zhuān)門(mén)的信息傳送網(wǎng)絡(luò )，來(lái)收集、整理、傳送代表的審議意見(jiàn)。11日代表審議草案的當晚，估計工作人員要熬個(gè)通宵，連軸轉，以保證將代表們的審議意見(jiàn)吸收到修改稿中，按時(shí)將修改稿提交大會(huì )審議表決。
原來(lái)有個(gè)別單位搞硬性攤派，局長(cháng)捐多少錢(qián)、處長(cháng)捐多少錢(qián)。慈善法出臺后再這么做，就不合適了?！萌珖舜笏拇螘?huì )議秘書(shū)處法案組副組長(cháng)闞珂