新華社北京3月9日電

關(guān)于《中華人民共和國慈善法（草案）》的說(shuō)明

——2016年3月9日在第十二屆全國人民代表大會(huì )第四次會(huì )議上

全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )副委員長(cháng)　李建國

各位代表：

我受全國人大常委會(huì )委托，現對《中華人民共和國慈善法（草案）》作說(shuō)明。

一、制定慈善法的必要性

慈善法是社會(huì )領(lǐng)域的重要法律，是慈善制度建設的基礎性、綜合性法律。制定慈善法具有重要的現實(shí)意義。

第一，制定慈善法，是發(fā)展慈善事業(yè)、規范慈善活動(dòng)的客觀(guān)需要。改革開(kāi)放以來(lái)特別是近20年來(lái)，我國慈善事業(yè)發(fā)展較快，社會(huì )捐贈額從2006年的不足100億元發(fā)展到目前的1000億元左右。隨著(zhù)慈善事業(yè)快速發(fā)展，慈善領(lǐng)域也出現了一些新情況、新問(wèn)題：慈善組織內部治理尚不健全、運作不盡規范，行業(yè)自律機制尚未形成，全社會(huì )慈善氛圍還不夠濃厚，有關(guān)方面還需要加大支持、促進(jìn)的力度，等等。這些問(wèn)題都需要通過(guò)制定慈善法加以引導和規范，從而促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展。

第二，制定慈善法，是加強社會(huì )領(lǐng)域立法、全面推進(jìn)依法治國的重要舉措。黨的十八屆四中、五中全會(huì )明確提出，要全面推進(jìn)依法治國，加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法，形成完備的法律規范體系。經(jīng)過(guò)各方面多年不懈努力，我國相繼制定了公益事業(yè)捐贈法、紅十字會(huì )法等一些涉及慈善活動(dòng)的法律，國務(wù)院制定了相應的行政法規，一些地方出臺了有關(guān)的地方性法規。但總的來(lái)講，現行慈善法律制度建設還相對滯后，缺乏整體性和系統性，與慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展的新形勢不相適應。2008年以來(lái)，共有全國人大代表800多人次提出制定慈善法的議案27件、建議29件，反映了社會(huì )各方面的熱切期盼。制定慈善法，加快補齊社會(huì )領(lǐng)域立法這塊短板，是完善中國特色社會(huì )主義法律體系的重要內容，是全面依法治國、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

第三，制定慈善法，是打贏(yíng)脫貧攻堅戰、全面建成小康社會(huì )的實(shí)際措施。黨的十八屆五中全會(huì )和中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì )議把農村貧困人口脫貧作為全面建成小康社會(huì )的基本標志，強調要廣泛動(dòng)員全社會(huì )力量，努力形成大扶貧格局。慈善事業(yè)是脫貧攻堅不可或缺的重要力量。制定慈善法，鼓勵支持自然人、法人和其他組織開(kāi)展以扶貧濟困為重點(diǎn)的慈善活動(dòng)，有利于廣泛匯聚社會(huì )幫扶資源，與精準扶貧、精準脫貧有效對接，為打贏(yíng)脫貧攻堅戰、實(shí)現全面建成小康社會(huì )的宏偉目標作出貢獻。

第四，制定慈善法，是弘揚中華民族傳統美德、培育和踐行社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)的內在要求。在中國特色社會(huì )主義建設中，發(fā)展慈善事業(yè)，全社會(huì )支持慈善、參與慈善，是對中華民族優(yōu)秀美德的傳承，是對社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)的弘揚。制定慈善法，在全社會(huì )提倡、支持和鼓勵助人為樂(lè )、團結友愛(ài)、無(wú)私奉獻的友善精神，有助于社會(huì )成員在義行善舉中不斷累積道德力量，將社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)內化于心、外化于行，為實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)提供持久精神力量。

全國人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )行使國家立法權。全國人大代表是最高國家權力機關(guān)的組成人員，來(lái)自人民，最直接地了解人民群眾的呼聲和意愿。由全國人民代表大會(huì )審議慈善法草案，有利于推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，廣泛集中民智、凝聚共識，將中國共產(chǎn)黨關(guān)于發(fā)展慈善事業(yè)的重要主張和人民的意愿上升為國家意志，在全社會(huì )形成有利于慈善事業(yè)發(fā)展的良好氛圍，為慈善法的貫徹實(shí)施奠定更加堅實(shí)的基礎。

二、制定慈善法的指導思想和工作過(guò)程

制定慈善法的指導思想是，高舉中國特色社會(huì )主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，深入貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，堅持發(fā)展成果共享，立足中國國情和實(shí)際，創(chuàng )新慈善事業(yè)制度，發(fā)揮慈善立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，廣泛動(dòng)員社會(huì )力量開(kāi)展社會(huì )救濟和社會(huì )互助、志愿服務(wù)活動(dòng)，激發(fā)全社會(huì )崇德向善力量，為推動(dòng)中國特色慈善事業(yè)健康發(fā)展提供有力法治保障。

在制定慈善法中，注意把握以下幾點(diǎn)：

一是認真落實(shí)黨中央部署要求，突出慈善扶貧濟困作用。黨的十八大以來(lái)，黨中央對鼓勵和支持慈善事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮慈善事業(yè)在扶貧濟困中的積極作用提出了明確要求。按照黨中央的要求，慈善法草案突出鼓勵和支持扶貧濟困的慈善活動(dòng)，目的是要通過(guò)立法將更多的慈善資源引導、匯聚到扶貧濟困這一重點(diǎn)領(lǐng)域，與社會(huì )救助工作緊密銜接，合力助推脫貧攻堅，同時(shí)也向社會(huì )昭示黨和國家縮小收入差距的不懈努力。

二是著(zhù)力加強制度頂層設計，創(chuàng )新慈善事業(yè)體制機制。制定慈善法，要認真貫徹習近平總書(shū)記在中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì )議上提出的創(chuàng )新我國慈善事業(yè)制度的重要精神，在現有慈善事業(yè)有關(guān)規定的基礎上，著(zhù)力構建慈善領(lǐng)域基本制度，健全慈善事業(yè)體制機制，為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng )造良好的法治環(huán)境。

三是立足我國國情和實(shí)際，堅持在發(fā)展中規范、在規范中發(fā)展。制定慈善法，必須立足我國基本國情，從實(shí)際出發(fā)，同時(shí)注意借鑒國外慈善立法有益經(jīng)驗，堅持發(fā)展中國特色慈善事業(yè)。堅持在發(fā)展中規范，規范的目的是為了凈化慈善環(huán)境，更好地發(fā)展慈善事業(yè)。

經(jīng)黨中央批準，制定慈善法先后列入十一屆、十二屆全國人大常委會(huì )立法規劃，并列入全國人大常委會(huì )2015年立法工作計劃。2015年10月，全國人大內務(wù)司法委員會(huì )將慈善法草案提請十二屆全國人大常委會(huì )第十七次會(huì )議審議。經(jīng)全國人大法律委員會(huì )審議修改后，2015年12月全國人大常委會(huì )第十八次會(huì )議對慈善法草案進(jìn)行了再次審議，并決定將草案提請第十二屆全國人民代表大會(huì )第四次會(huì )議審議。依照立法法和全國人民代表大會(huì )議事規則的規定，全國人大常委會(huì )辦公廳于2016年1月11日將修改后的慈善法草案印送各位全國人大代表征求意見(jiàn)，同時(shí)通過(guò)中國人大網(wǎng)再次向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。在此期間，全國人大法律委員會(huì )、常委會(huì )法制工作委員會(huì )根據人大代表反饋的意見(jiàn)和政協(xié)委員、社會(huì )各界的意見(jiàn)，繼續對草案進(jìn)行修改完善。

黨中央高度重視慈善法的制定。2016年2月18日，習近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央政治局常委會(huì )會(huì )議，聽(tīng)取了全國人大常委會(huì )黨組的匯報，原則同意《關(guān)于〈中華人民共和國慈善法（草案）〉幾個(gè)主要問(wèn)題的請示》，并就進(jìn)一步修改完善作出重要指示。根據黨中央指示精神，對草案作了進(jìn)一步修改完善。在上述工作基礎上，形成了提請大會(huì )審議的《中華人民共和國慈善法（草案）》。

三、慈善法草案的主要內容

慈善法草案分總則、慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托、慈善財產(chǎn)、慈善服務(wù)、信息公開(kāi)、促進(jìn)措施、監督管理、法律責任和附則12章、112條。

（一）關(guān)于慈善法的調整范圍

慈善活動(dòng)，主要是指扶貧、濟困、救災方面的義行善舉，這是我國慈善事業(yè)的重點(diǎn)，同時(shí)也包括其他有利于社會(huì )公共利益的活動(dòng)。草案立足我國國情，結合慈善活動(dòng)發(fā)展的趨勢，規定慈善活動(dòng)是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，在扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫，救助自然災害等突發(fā)事件造成的損害，以及促進(jìn)教科文衛體事業(yè)發(fā)展、保護環(huán)境等領(lǐng)域自愿開(kāi)展的公益活動(dòng)。這一界定為慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供了廣闊的空間（草案第三條）。

（二）關(guān)于慈善組織的規范

按照黨的十八屆三中全會(huì )決定提出的“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉社區服務(wù)類(lèi)社會(huì )組織，成立時(shí)直接依法申請登記”的要求，草案對慈善組織作了以下規定：

1.明確慈善組織的定義及其設立程序。一是明確慈善組織的定義，即慈善組織是指依法成立，符合本法規定，以開(kāi)展慈善活動(dòng)為宗旨的非營(yíng)利組織；慈善組織可以采取基金會(huì )、社會(huì )團體、社會(huì )服務(wù)機構等組織形式（草案第八條）。二是明確慈善組織的設立條件，其中包括以開(kāi)展慈善活動(dòng)為宗旨、不以營(yíng)利為目的、有必要的財產(chǎn)等（草案第九條）。三是規定設立慈善組織，應當向縣級以上人民政府民政部門(mén)申請登記；已經(jīng)設立的基金會(huì )、社會(huì )團體、社會(huì )服務(wù)機構等非營(yíng)利組織，可以向原登記的民政部門(mén)申請認定為慈善組織（草案第十條）。

2.規范慈善組織的行為準則和內部治理。一是規定慈善組織應當根據法律法規以及章程的規定，建立健全內部治理結構，明確決策、執行、監督等方面的職責權限，開(kāi)展慈善活動(dòng)；慈善組織應當執行國家統一的會(huì )計制度，依法進(jìn)行會(huì )計核算，建立健全會(huì )計監督制度，并接受政府有關(guān)部門(mén)的監督管理（草案第十二條）。二是規定慈善組織的發(fā)起人、主要捐贈人以及管理人員，不得利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害慈善組織、受益人的利益和社會(huì )公共利益（草案第十四條）。三是規定慈善組織不得從事、資助危害國家安全和社會(huì )公共利益的活動(dòng)，不得接受附加違反法律法規和社會(huì )公德條件的捐贈（草案第十五條）。四是規定慈善組織清算后的剩余財產(chǎn)，按照慈善組織章程的規定轉給宗旨相同或者相近的慈善組織；章程未規定的，由民政部門(mén)主持轉給宗旨相同或者相近的慈善組織，并向社會(huì )公告（草案第十八條）。

3.強化慈善組織的信息公開(kāi)義務(wù)。一是規定慈善組織應當向社會(huì )公開(kāi)組織章程和決策、執行、監督機構成員信息以及國務(wù)院民政部門(mén)要求公開(kāi)的其他信息；慈善組織應當每年向社會(huì )公開(kāi)其年度工作報告，包括財務(wù)會(huì )計報告、年度開(kāi)展募捐和接受捐贈情況、慈善財產(chǎn)的管理使用情況、開(kāi)展慈善項目情況以及慈善組織工作人員的工資福利情況；慈善信息公開(kāi)應當真實(shí)、完整、及時(shí)（草案第七十一條、第七十二條）。二是針對慈善組織開(kāi)展公開(kāi)募捐和定向募捐的不同情況，明確規定了信息公開(kāi)的對象、內容及程序（草案第七十三條、第七十四條）。三是規定涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息以及捐贈人、慈善信托的委托人不同意公開(kāi)的姓名、名稱(chēng)、住所等信息，不得公開(kāi)（草案第七十六條）。

（三）關(guān)于慈善募捐和慈善捐贈

慈善募捐，涉及慈善財產(chǎn)的籌集和運用，需要加以規范。草案明確，慈善募捐包括面向社會(huì )公眾的公開(kāi)募捐和面向特定對象的定向募捐，并重點(diǎn)對公開(kāi)募捐作了規范。一是在現行有關(guān)規定基礎上適當擴大公開(kāi)募捐的主體范圍，并明確慈善組織開(kāi)展公開(kāi)募捐應當取得公開(kāi)募捐資格；依法登記或者認定滿(mǎn)二年的慈善組織可以申請公開(kāi)募捐資格，其內部治理結構健全、運作規范的，民政部門(mén)應當發(fā)給公開(kāi)募捐資格證書(shū)；法律、行政法規規定自登記之日起可以公開(kāi)募捐的基金會(huì )和社會(huì )團體，由民政部門(mén)直接發(fā)給公開(kāi)募捐資格證書(shū)（草案第二十三條）。二是明確公開(kāi)募捐的方式及要求。慈善組織采取在公共場(chǎng)所設置募捐箱，以及舉辦義演、義賽、慈善晚會(huì )等方式開(kāi)展公開(kāi)募捐的，應當在其登記的民政部門(mén)管轄區域內進(jìn)行，但捐贈人的捐贈行為不受地域限制；慈善組織通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展公開(kāi)募捐的，應當在民政部門(mén)統一或者指定的慈善信息平臺發(fā)布募捐信息，也可以同時(shí)在其網(wǎng)站發(fā)布募捐信息（草案第二十四條）。三是明確定向募捐應當在發(fā)起人、理事會(huì )成員和會(huì )員等特定對象的范圍內進(jìn)行，不得采取或者變相采取公開(kāi)募捐方式（草案第二十二條、第二十五條）。此外，草案規定，捐贈人應當按照捐贈協(xié)議履行捐贈義務(wù)。捐贈人公開(kāi)承諾捐贈，或者捐贈財產(chǎn)用于扶貧、濟困、救災等慈善活動(dòng)并簽訂書(shū)面捐贈協(xié)議，逾期未交付財產(chǎn)的，慈善組織和其他接受捐贈的人可以要求交付（草案第四十一條）。

（四）關(guān)于慈善信托

慈善信托屬于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法將其財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進(jìn)行管理和處分所開(kāi)展慈善活動(dòng)的行為。草案慈善信托一章主要作了以下規定：一是明確慈善信托的備案制度。設立慈善信托、確定受托人和監察人，應當采取書(shū)面形式；受托人應當在慈善信托文件簽訂之日起七日內將相關(guān)文件向受托人所在地縣級以上人民政府民政部門(mén)備案（草案第四十五條）。二是確定受托人的范圍。慈善信托的受托人，可以由委托人確定其信賴(lài)的慈善組織或者信托公司擔任；慈善信托的受托人違反信托義務(wù)或者難以履行職責的，委托人可以變更受托人（草案第四十六條、第四十七條）。三是明確受托人、監察人的義務(wù)。慈善信托的受托人管理和處分信托財產(chǎn)，應當按照信托目的，恪盡職守，履行誠信、謹慎管理的義務(wù)；慈善信托的委托人根據需要，可以確定信托監察人；信托監察人對受托人的行為進(jìn)行監督，依法維護委托人和受益人的權益（草案第四十八條、第四十九條）。

（五）關(guān)于慈善財產(chǎn)

慈善財產(chǎn)的使用直接關(guān)系到慈善活動(dòng)能否實(shí)現其慈善目的。草案對此作了以下規定：一是慈善組織的財產(chǎn)應當根據章程和捐贈協(xié)議的規定全部用于慈善目的，不得在發(fā)起人、捐贈人以及慈善組織成員中分配；任何組織和個(gè)人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財產(chǎn)（草案第五十二條）。二是慈善組織為實(shí)現財產(chǎn)保值、增值進(jìn)行投資的，應當遵循合法、安全、有效的原則，投資取得的收益應當全部用于慈善目的；重大投資方案應當經(jīng)決策機構組成人員三分之二以上同意。慈善組織的負責人和工作人員不得在其投資的企業(yè)兼職或者領(lǐng)取報酬（草案第五十四條）。三是慈善組織應當積極開(kāi)展慈善活動(dòng)，充分、高效運用慈善財產(chǎn)，并遵循管理成本最必要原則，厲行節約，減少不必要的開(kāi)支。慈善組織中具有公開(kāi)募捐資格的基金會(huì )開(kāi)展慈善活動(dòng)的年度支出，不得低于前三年收入平均數額的百分之七十，年度管理成本不得超過(guò)當年總支出的百分之十五；其他慈善組織開(kāi)展慈善活動(dòng)的年度支出以及管理成本的標準，由國務(wù)院民政部門(mén)會(huì )同國務(wù)院財政、稅務(wù)等部門(mén)依照上述原則制定。捐贈協(xié)議對單項捐贈財產(chǎn)的慈善活動(dòng)支出和管理成本有約定的，按照其約定（草案第六十條）。

（六）關(guān)于慈善服務(wù)

慈善服務(wù)是慈善事業(yè)的重要組成部分。草案對慈善服務(wù)作了以下規定：一是慈善組織招募志愿者參與慈善服務(wù)，應當公示與慈善服務(wù)有關(guān)的全部信息，告知服務(wù)過(guò)程中可能發(fā)生的風(fēng)險（草案第六十四條）。二是慈善組織應當對志愿者實(shí)名登記，記錄志愿者的服務(wù)時(shí)間、內容、評價(jià)等信息；根據志愿者的要求，慈善組織應當無(wú)償、如實(shí)出具志愿服務(wù)記錄證明（草案第六十五條）。三是慈善組織安排志愿者參與慈善服務(wù)，應當與志愿者的年齡、文化程度、技能和身體狀況相適應；慈善組織應當為志愿者參與慈善服務(wù)提供必要條件，保障志愿者的合法權益；慈善組織安排志愿者參與可能發(fā)生人身危險的慈善服務(wù)前，應當為志愿者購買(mǎi)相應的人身意外傷害保險（草案第六十六條、第六十八條）。

（七）關(guān)于慈善事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)措施

草案專(zhuān)章規定了支持慈善事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)措施，尤其對慈善活動(dòng)享有的稅收優(yōu)惠作了規定：一是明確慈善組織、捐贈人、受益人依法享受稅收優(yōu)惠（草案第七十九條至第八十二條）。二是為落實(shí)中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì )議精神，草案規定國家對開(kāi)展扶貧濟困的慈善活動(dòng)，實(shí)行特殊的優(yōu)惠政策（草案第八十四條）。三是針對大額捐贈稅前扣除比例問(wèn)題，草案專(zhuān)門(mén)規定，企業(yè)慈善捐贈支出超過(guò)法律規定的準予在計算企業(yè)所得稅應納稅所得額時(shí)當年扣除的部分，允許結轉以后三年內在計算應納稅所得額時(shí)扣除（草案第八十條）。

此外，草案還對慈善活動(dòng)的監督管理、服務(wù)引導以及慈善領(lǐng)域違法行為的法律責任等作了相應規定。

《中華人民共和國慈善法（草案）》和以上說(shuō)明，請審議。