根據第十二屆全國人民代表大會(huì )第四次會(huì )議主席團第一次會(huì )議通過(guò)的大會(huì )日程，慈善法草案將于3月9日提請大會(huì )審議，如果不出意外，慈善法草案將在3月16日的閉幕大會(huì )上表決通過(guò)，我國慈善領(lǐng)域的首部支架性法律即將問(wèn)世。

慈善法是人大主導立法的經(jīng)典案例

事實(shí)上，8年前，慈善法就列入了十一屆全國人大常委會(huì )立法規劃。不過(guò)，有心人可能發(fā)現，在十一屆全國人大常委會(huì )立法規劃中，慈善法的牽頭起草和提請審議單位是國務(wù)院。而且，早在2008年底，民政部就將起草的草案（送審稿）報送國務(wù)院法制辦審查。國務(wù)院法制辦也在一定范圍內征求了相關(guān)部門(mén)和單位的意見(jiàn)，并且召開(kāi)了國際研討會(huì )。2009年，全國人大常委會(huì )甚至將慈善法列入了年度立法預備項目。

然而，由于在許多重大問(wèn)題上難以形成共識，在初步征求了相關(guān)單位對民政部起草的送審稿的意見(jiàn)后，慈善立法就進(jìn)入了擱置狀態(tài)，雖然年年有人大代表提出盡快制定慈善法的議案，學(xué)界也在不斷呼吁，但在2014年前，慈善立法始終未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

針對慈善立法的現實(shí)情況，2013年，在起草十二屆全國人大常委會(huì )立法規劃時(shí)，民政部、全國人大內務(wù)司法委員會(huì )等單位都提出意見(jiàn)，建議將慈善法的提請審議單位改為全國人大內務(wù)司法委員會(huì )，由全國人大內務(wù)司法委員會(huì )牽頭起草工作，以加快立法進(jìn)程。在聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎上，中央批準的十二屆全國人大常委會(huì )立法規劃明確，慈善法由全國人大內務(wù)司法委員會(huì )牽頭起草。

據直接參與起草工作的人士講，2014年2月底，全國人大內務(wù)司法委員會(huì )召開(kāi)了慈善法起草領(lǐng)導小組第一次全體會(huì )議，正式啟動(dòng)了起草工作。當年5月底，起草工作班子就形成了草案的初稿。此后，起草工作班子一邊調研一邊修改完善草案的初稿，至當年年底，初稿已基本成熟。2015年初，全國人大內務(wù)司法委員會(huì )形成了正式的慈善法草案（征求意見(jiàn)稿），開(kāi)始在一定范圍內征求意見(jiàn)，并且召開(kāi)了慈善組織、專(zhuān)家學(xué)者、慈善人士等參加的十幾場(chǎng)專(zhuān)題論證會(huì )和研討會(huì )，對征求意見(jiàn)稿進(jìn)行完善。全國人大內務(wù)司法委員會(huì )還與民政部、國家稅務(wù)總局等單位就一些爭議較大的問(wèn)題進(jìn)行了直接溝通協(xié)調。在經(jīng)過(guò)十幾輪的修改完善后，慈善法草案于去年10月底提請全國人大常委會(huì )審議。

我們可以發(fā)現，從全國人大啟動(dòng)法律草案的起草工作，到提請全國人大常委會(huì )審議，總共只有一年半左右的時(shí)間，到表決通過(guò)也只有剛好滿(mǎn)2年，對于一部創(chuàng )制性法律來(lái)說(shuō)，這一速度可謂“神速”。對于多數法律條文超過(guò)100條的創(chuàng )制性法律來(lái)說(shuō)，從起草到表決通過(guò)，花費三至五年時(shí)間是非常正常的事情。

全國人大內務(wù)司法委員會(huì )牽頭起草工作后立法進(jìn)程明顯加快，實(shí)質(zhì)上也體現了人大主導立法的獨特優(yōu)勢。由于人大相對中立，沒(méi)有自己的部門(mén)利益，對部門(mén)之間的爭議，可以較好地居中協(xié)調，提出各方都能接受的方案，對于重大問(wèn)題，可以直接向中央請示，而不致因部門(mén)爭議使立法進(jìn)程阻滯。因此，慈善立法可以說(shuō)是人大主導立法的一個(gè)經(jīng)典案例。

慈善法提請代表大會(huì )審議是否合適

在去年12月份全國人大常委會(huì )決定將慈善法提請十二屆全國人大四次會(huì )議審議時(shí)，很多人是感到略有不解的。依據憲法和立法法，全國人民代表大會(huì )制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律，全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )制定和修改除應當由全國人民代表大會(huì )制定的法律以外的其他法律。雖然對“基本法律”沒(méi)有進(jìn)行過(guò)權威的解釋?zhuān)?，此前全國人民代表大?huì )制定和修改的多是刑法、刑事訴訟法、行政處罰法、立法法、選舉法、物權法等“分量”比較重的法律，而慈善法在“分量”上似乎比上述法律要輕。因此，慈善法提請全國人大常委會(huì )表決似乎更合適。

說(shuō)實(shí)話(huà)，民眾的這一疑問(wèn)本質(zhì)上反映了一個(gè)根本問(wèn)題，就是“基本法律”這個(gè)基礎性概念的界定問(wèn)題。這些年，一些看起來(lái)應當由全國人民代表大會(huì )表決通過(guò)的法律案，比如行政許可法、行政訴訟法（修訂草案）、民族區域自治法（修訂草案）等，是由全國人大常委會(huì )表決通過(guò)的，這其中的主要原因，一是因為每次全國人民代表大會(huì )召開(kāi)時(shí)會(huì )期一般都只有十天左右，充分審議法律案在客觀(guān)上存在一定困難;而根本原因則是“基本法律”沒(méi)有一個(gè)準確的界定，一個(gè)法律案是否為“基本法律”，實(shí)際上是由全國人大常委會(huì )根據法律調整的內容及其重要性來(lái)裁量決定的。去年12月，全國人大常委會(huì )在充分審議的基礎上，決定將慈善法提請全國人民代表大會(huì )審議，也說(shuō)明，慈善法屬于全國人大常委會(huì )認定的“基本法律”的范疇。

還需提及的是，根據憲法，全國人大常委會(huì )有解釋?xiě)椃ê头傻穆氊?，對于何為“基本法律”，解釋權屬于全國人大常委?huì )。因此，如果全國人大常委會(huì )認為慈善法屬于“基本法律”，這種認定就是有權威性的。（魯舜）