尹中卿 全國人大代表、全國人大財政經(jīng)濟委員會(huì )副主任委員。圖/CFP

按日程安排，昨日上午，各代表團審查計劃報告和預算報告。

新預算法自2015年1月1日實(shí)施以來(lái)，預算編制與執行是否達成了全口徑預算透明、公開(kāi)的立法宗旨？地方政府性債務(wù)“開(kāi)閘”后，預算法是否發(fā)揮了“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的作用？對此，新京報專(zhuān)訪(fǎng)全國人大代表、全國人大財政經(jīng)濟委員會(huì )副主任委員尹中卿。尹中卿自2008年開(kāi)始擔任全國人大財政經(jīng)濟委員會(huì )副主任委員，經(jīng)歷了預算法修改的全過(guò)程。

今年預算報告相比去年有亮點(diǎn)

新京報：十二屆全國人大四次會(huì )議審查的預算報告，是不是首次完全按照新預算法的要求，進(jìn)行的預算審查？

尹中卿：預算編制有一個(gè)過(guò)程，去年十二屆全國人大三次會(huì )議審議的預算報告，還沒(méi)有完全按照新預算法的要求來(lái)編制2015年的預算?？删幹?016年預算，從全國到省市縣鄉，都應該按照新預算法的要求編制。

新京報：今天（8日）審議的預算報告跟去年的相比，有明顯變化嗎？

尹中卿：預算法已經(jīng)頒布一年半了，正式實(shí)施也有一年多了。開(kāi)始我很擔心，預算法是不是走得有點(diǎn)快？但現在看來(lái)，跟去年的預算報告相比，今年的報告在貫徹實(shí)施新預算法方面有了比較大的改進(jìn)。

新京報：具體體現在哪些方面？

尹中卿：比如全口徑的預算編制方面，取得了一定進(jìn)展；專(zhuān)項轉移支付不僅提供了項目預算，也同時(shí)提交了地區預算草案。而且，在人代會(huì )之前提請財經(jīng)預算審查時(shí)，有關(guān)部門(mén)提交了中央公共投資項目預算，這是個(gè)很大的變化，盡管編得還是有些粗，還有代編的項目，但這是個(gè)好開(kāi)端。

地方政府性債務(wù)總體風(fēng)險可控

新京報：去年置換了部分政府債務(wù)，允許地方政府把當年債務(wù)，通過(guò)發(fā)行三年、五年甚至十年的債券，也就是置換債，不必當期償還。一些學(xué)者有不同看法，認為擴大了債務(wù)規模，而且這些債務(wù)本來(lái)就是地方政府該還的，可置換后，相當于納入到預算中償還。

尹中卿：雖然并沒(méi)有減少地方債務(wù)的規模，可是通過(guò)置換，納入到預算中償還，規范了地方政府債務(wù)的舉借、使用、管理、償還程序，把地方政府債務(wù)放到了陽(yáng)光之下，因此整體上是規范化的。當然，這種做法對于押解地方政府債務(wù)、減少地方債務(wù)風(fēng)險，沒(méi)有充分發(fā)揮作用。下一步我們的監督重點(diǎn)就是避免債務(wù)置換之后，有的地方政府繼續變相舉債。

新京報：監督檢查中，有沒(méi)有發(fā)現其他問(wèn)題？

尹中卿：按預算法的要求，地方政府債務(wù)分類(lèi)納入預算，這是很好的，可也有新的問(wèn)題出現。比如去年發(fā)行的1千億專(zhuān)項債券，是歸到了政府性基金中來(lái)償還的，并沒(méi)有放到債務(wù)里面，使債務(wù)本身又不明晰了。

新京報：沒(méi)有納入“債務(wù)”分類(lèi)的地方政府性債務(wù)還有哪些？

尹中卿：所有的或有債務(wù)都沒(méi)有納入，還有政府承擔擔保責任的債務(wù)，以及國有企業(yè)借的、投融資平臺借的，政府性基金借的等等。

新京報：怎么解決這個(gè)問(wèn)題？

尹中卿：我覺(jué)得現在應該研究，怎樣對政府債務(wù)實(shí)行全口徑管理，也就是說(shuō)把所有的債，別管是放到一般預算中，還是放到專(zhuān)項債務(wù)里，或者是短期債務(wù)、長(cháng)期債務(wù)，省政府發(fā)的債務(wù)、融資平臺的借債，對于所有的地方政府債務(wù)實(shí)行全口徑管理，全面監督資金從哪兒來(lái)、用于什么項目、用什么來(lái)償還。

新京報：目前地方政府性債務(wù)的風(fēng)險到底有多大？

尹中卿：總體風(fēng)險可控，不過(guò)個(gè)別地方還是有風(fēng)險的，情況比較復雜，因為政府可用財力不一樣，比如西部一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區，經(jīng)濟規模小，稍微借點(diǎn)債，債務(wù)率就很高；東部發(fā)達地區盡管債務(wù)規模大，不過(guò)可用財力雄厚，債務(wù)率并不高；還有的地區，政府一般性財政收入少，可是土地出讓金高。我認為，赤字也好債務(wù)也好，都不可怕，可怕的是債務(wù)過(guò)快增長(cháng)、不透明地增長(cháng)，特別是不透明的增長(cháng)，這是值得警惕的。

部門(mén)預算60%資金沒(méi)提請人大審查

新京報：轉移支付制度改革進(jìn)行的怎么樣？

尹中卿：原來(lái)是專(zhuān)項轉移支付、一般轉移支付各占一半，但專(zhuān)項轉移支付一般對應的都是項目，（審批權）分散在各個(gè)部委手中，所以導致了“跑部錢(qián)進(jìn)”、資金分散化碎片化等問(wèn)題，甚至容易出現腐敗和浪費。所以預算法要求競爭性領(lǐng)域的專(zhuān)項轉移支付都要清理、整治合并，降低專(zhuān)項轉移支付的比重。這項改革比較難，因為涉及原來(lái)的利益格局。

新京報：具體進(jìn)展如何？一年多來(lái)專(zhuān)項轉移支付降低了多大比重？

尹中卿：現在剛剛開(kāi)始，盡管專(zhuān)項專(zhuān)治，一般轉移支付的比重有所增加，專(zhuān)項轉移支付的數量也減少了將近一百項，但目前，專(zhuān)項轉移支付的比重還是比較多。

新京報：部門(mén)預算的編制情況如何？發(fā)現了哪些問(wèn)題？

尹中卿：去年人代會(huì )審查的預算，部門(mén)預算是98個(gè)部門(mén)，可實(shí)際上中央預算部門(mén)和單位是156個(gè)，也就是說(shuō)，當時(shí)有40%的部門(mén)（60多個(gè)部門(mén)），60%的資金并沒(méi)有提請人大審查。預算法要求，所有的部門(mén)都要編制部門(mén)預算、都要提請人大審查，在這方面我們做得還是不夠的。

新京報：具體哪一類(lèi)部門(mén)的預算沒(méi)有提請審查呢？

尹中卿：比如一些半官方的行業(yè)協(xié)會(huì )，原來(lái)從部委轉化來(lái)的行業(yè)協(xié)會(huì )。

政府采購情況有的地方?jīng)]公開(kāi)

新京報：預算公開(kāi)方面存在什么問(wèn)題？

尹中卿：預算公開(kāi)的目的是要接受公民、法人和企業(yè)納稅人的監督，讓納稅人知道自己的錢(qián)是怎么花的。我覺(jué)得在提高預算的民主性和法制性方面，還有待加強。有些地方還是要拖，沒(méi)有按期公開(kāi)。公開(kāi)的內容還不夠完備，三公經(jīng)費一般都公開(kāi)了，可是政府采購情況、關(guān)于轉移支付情況的說(shuō)明等等，有的地方還沒(méi)有公開(kāi)。

新京報：按照規定，該公開(kāi)沒(méi)公開(kāi)，應該被問(wèn)責。

尹中卿：預算法過(guò)去實(shí)施二十年，沒(méi)有一個(gè)地方或者單位，因為違反預算法受到了處理，導致預算法成了軟法。新預算法強化了法律責任，規定對于違反預算法的單位，單位的負責人以及直接責任人員要受到處理，因此新預算法被形容為給沒(méi)有牙齒的“老虎”，裝上了鐵嘴鋼牙?？蓪?shí)施一年多來(lái)，法律責任追責這方面還是亟待加強，一些該被追責的單位和人員沒(méi)有受到處理，例如法律規定不準違規擔保，還有單位和干部違規擔保，而且沒(méi)有受到處理。

新京報：你如何評價(jià)新預算法實(shí)施一年多來(lái)的效果？

尹中卿：整體來(lái)說(shuō)成績(jì)還是很大的，可還有不少難盡人意之處，還要日積月累，讓預算法真正發(fā)揮效果。

新京報：對于下一步的預算監督工作，有什么建議？

尹中卿：這次會(huì )議我提交了《關(guān)于要修訂加快全面修訂預算法實(shí)施條例》的建議，新預算法已經(jīng)頒布了一年半了，可《預算法實(shí)施條例》還沒(méi)有修改?！额A算法實(shí)施條例》很重要，是政府如何落實(shí)預算法的行政法規，相當于一個(gè)行為準則。

新京報：《預算法實(shí)施條例》的修改卡在了哪里？

尹中卿：去年6月國務(wù)院法制辦公布了《預算法實(shí)施條例》征求意見(jiàn)稿，但是大家的分歧比較大，這個(gè)征求意見(jiàn)稿是由財政部起草的，有的專(zhuān)家學(xué)者提出，財政部也是政府部門(mén)，由財政部起草是不夠的，所以我提出來(lái)要讓國務(wù)院法制辦牽頭，財政部、中國人民銀行、稅務(wù)總局、海關(guān)總署、發(fā)改委等在內共同起草。

★新聞內存

地方政府性債務(wù)是否堵住“后門(mén)”

新預算法一個(gè)突出變化是地方政府性債務(wù)“開(kāi)閘”，“開(kāi)前門(mén)堵后門(mén)”，現在看來(lái)，新預算法是否堵住了“后門(mén)”？

對此，尹中卿說(shuō)，去年圍繞幾個(gè)大的問(wèn)題進(jìn)行預算監督，第一個(gè)就是地方政府性債務(wù)。過(guò)去不允許地方政府借債，但一些地方政府往往違規借債，所以預算法修改時(shí)，采用了“關(guān)后門(mén)開(kāi)前門(mén)”的做法，允許舉債加以規范。

去年8月份，全國人大常委會(huì )聽(tīng)取了國務(wù)院關(guān)于地方政府性債務(wù)的報告，最后決定對于2015年到期的地方政府債務(wù)3.2萬(wàn)億，全額進(jìn)行置換，大致為地方政府債務(wù)節省了2千億利息支出。