先是“以罰代管”、“只罰不管”，后又有“下跪執法”、“鮮花執法”、“美女執法”，這些年出現的城市管理怪相的背后，實(shí)際上反映的是城管在執法程序和方式上的法規缺失。

昨日，全國政協(xié)委員、陜西省人民檢察院副檢察長(cháng)鞏富文向全國政協(xié)十二屆四次會(huì )議提交了一份提案，建議盡快將城管執法納入法治軌道。

“下跪執法”各地屢屢發(fā)生

2012年5月1日晚7時(shí)30分左右，在濟南大明湖東門(mén)，城管對占道經(jīng)營(yíng)的商販進(jìn)行清理，在對一名年輕女商販的經(jīng)營(yíng)物品進(jìn)行扣留時(shí)，雙方發(fā)生爭執。女商販抱著(zhù)孩子給城管人員下跪，見(jiàn)狀，城管人員也向女商販跪了下去。

2013年3月，在武漢市江漢區也發(fā)生了一起城管隊員和攤販面對面下跪的事件。當日，一名姓曹的城管執法人員和幾名隊員正在巡查，發(fā)現一名50歲左右的攤販推著(zhù)一輛小車(chē)占道賣(mài)菠蘿，于是暫扣其小車(chē)。雙方交涉期間，該男子向城管跪下討要小車(chē)，姓曹的城管當即跪在地上，并對該男子說(shuō)：“有什么事可以站起來(lái)說(shuō)，你跪著(zhù)，我也只能陪你跪著(zhù)?！?/p>

2014年11月，江蘇宿遷城管執法時(shí)向小攤販下跪的視頻和照片又引起熱議。當日，在宿遷市區，一名城管執法人員看到一位60歲左右老太太推著(zhù)車(chē)在收廢品，就過(guò)去讓老太太趕快推走，老太太沒(méi)有聽(tīng)，小伙子就把老太太的秤拿在手里。老太太見(jiàn)秤被拿，就跪下討要。那名城管一見(jiàn)，當即也雙膝跪了下去。

“無(wú)論是‘下跪執法’，還是后來(lái)的‘鮮花執法’、‘美女執法’、‘眼神執法’等，反映的都是城管執法的無(wú)奈?！膘柛晃恼J為，這些執法方式簡(jiǎn)單、隨意，降低了城管部門(mén)的執法權威。

城管執法程序法規缺失

鞏富文說(shuō)，由于沒(méi)有法律明確規定城管部門(mén)的執法程序和執法方式，而城管部門(mén)也更看重實(shí)體權力和管理效果，缺乏必要的程序意識，導致在執法過(guò)程中普遍存在服務(wù)意識不強、管理方式粗放、執法行為不規范等問(wèn)題。

“要么就是扣、拆、撕等簡(jiǎn)單、粗暴的執法，要么就是‘下跪執法’、‘鮮花執法’等無(wú)奈的執法?！膘柛晃恼f(shuō)，由于無(wú)法可依，城管執法的隨意性加大，執法無(wú)序、執法不嚴、執法標準不統一的現象時(shí)常發(fā)生，而“重管制輕疏導”、“以罰代管”、“只罰不管”等問(wèn)題也是很常見(jiàn)的。

還有一種情況是，由于沒(méi)有法律明確規定城管部門(mén)的職責，各地方政府在確定城管職責時(shí)又不盡科學(xué)合理，一些城管部門(mén)不僅行使城市建設、工商、公安、市容、環(huán)保等行政管理部門(mén)的職權，還承擔著(zhù)管理道路街景容貌、建筑物容貌、園林綠地、城市環(huán)境衛生、廣告設置、市容秩序、市場(chǎng)貿易等管理職能，造成職責交叉、政出多門(mén)、多頭管理、相互扯皮等問(wèn)題，常常陷入“主體不明、邊界不清”的困境，管理效能低下，群眾反映強烈。

建議完善城管執法綜合立法

依據“職權法定”原則，行政機關(guān)必須由法律或法規明確授權后才能享有行政執法權。目前，城管執法在國家層面還沒(méi)有一部位階較高且專(zhuān)業(yè)性強的法律，城管執法的法律依據為《行政處罰法》第16條和《行政強制法》第17條，但這兩條法律也只是對城管執法部門(mén)的權力來(lái)源作了基本的規定，沒(méi)有法律對城管執法機構及其職責、執法人員的權利義務(wù)、執法的程序和方式等問(wèn)題作出明確規定，造成城管執法工作無(wú)法可依，執法的合法性受到諸多質(zhì)疑。

鞏富文在提案中建議國家層面盡快制定一部專(zhuān)門(mén)的城市管理綜合行政執法方面的法律，明確城管執法機構、工作職責、執法權限、執法程序等問(wèn)題，為城管執法工作提供權威的法律依據。

同時(shí),鞏富文建議健全城管執法標準，細化執法程序，規范辦案流程，如執法全程記錄制度、行政處罰分級管理和備案制度、調查取證制度、聽(tīng)證制度、審查決定制定、行政處罰錯案追究制度，保證和促進(jìn)城管執法工作的規范化運行。 華商報特派北京記者 張小剛